Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 840/21 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 840/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę S. B. (dalej również jako: "skarżący") na decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "A" lub "Spółka") z dnia [..] maja 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący wystąpił do A. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej 11 pozycji (informacji), w tym m.in. o udostępnienie kopii porozumienia zawartego przez A. z Miejskim Przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. w [...] oraz Miastem [...] po zakończeniu budowy [...], zaznaczając, że chodzi o dokument, na jakim opiera się umowa sprzedaży [...] oraz podanie jakie składniki kosztów składają się na obecną cenę [...], zaznaczając, iż chodzi o konkretne wartości tych składników.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. A. , na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p." oraz art. 104 k.p.a., odmówiły udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści § 2 i 9 ww. porozumienia oraz załączników, tj. wykazu cen netto dostaw [...] i kalkulacji dostaw [...], stwierdzając, że żądane informacje posiadają charakter określony w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.1010 z późn. zm.), dalej jako "u.z.n.k." oraz mają wartość gospodarczą, a A. podjęły działania w celu zachowania informacji w poufności, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

WSA w Bydgoszczy zauważył, że zaskarżona decyzja jest kolejną, która została wydana w niniejszej sprawie po uprzednich uchylających wyrokach Sądu pierwszej instancji o sygn. akt II SA/Bd 94/20 i II SA/Bd 1113/20. Wobec tego wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna wyrażona w ww. wyrokach były dla organu wiążące, co Spółka prawidłowo uwzględniła w przedmiotowej sprawie.

Według Sądu pierwszej instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy Spółka - w świetle wytycznych zawartych w ww. wyrokach - prawidłowo powołała się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie § 2 i 9 umowy oraz dwóch załączników do tego aktu - wykazu cen netto [...] oraz kalkulacji dostaw [...] ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ut. 2 u.d.i.p.).

Zdaniem WSA w Bydgoszczy ustalenie ceny [....] poprzez skalkulowanie różnych elementów, w tym uzależnienie tej ceny również od ilości dostarczanej dziennie [...] do odbiorcy, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i posiada wartość gospodarczą. Skoro jednostkowa cena za 1 m³ [...] uzależniona jest od ilości dostarczanej [...] (§ 2 ust. 1 umowy wraz z załącznikiem nr 1, który zawiera wielkość poszczególnych wolumenów sprzedaży [...] wraz z obowiązującą jednostkową ceną netto za 1 m³) i w powiązaniu z elementami kalkulacyjnymi zawartymi w § 9 (szczegółowe zasady rozliczeń) a także załącznikiem nr 2 (kalkulacja dostaw [...]) stanowi ofertę handlową, to ujawnienie tych informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności Spółki na rynku.

W ocenie WSA w Bydgoszczy ustalenie ceny [...] poprzez skalkulowanie różnych elementów, w tym uzależnienie ceny również od ilości dostarczanej dziennie [...], niewątpliwie mieści się w zakresie informacji, które przedsiębiorca ma prawo zachować w poufności. Jednocześnie wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią istotny element całego procesu kalkulacji i - jak słusznie stwierdziła Spółka w zaskarżonej decyzji – są tajemnicą przedsiębiorcy, co do której podlega ograniczeniu prawo dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy podlegają nie tylko informacje techniczne i technologiczne, ale także informacje organizacyjne oraz inne. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, iż posiadają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych - co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Zdaniem WSA w Bydgoszczy za informację poufną można zatem uznać te tajemnice, co do których przedsiębiorca ma wolę by nimi pozostały dla pewnych kręgów odbiorców i konkurentów. Jednocześnie wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna.

Według Sądu pierwszej instancji z zaskarżonej decyzji wynika, że obowiązujące w A. procedury, a mianowicie zarządzenie wewnętrzne Prezesa Spółki w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa narzucają pracownikom odpowiedni sposób gromadzenia, przetwarzania i przechowywania poufnych danych oraz specyficzny obieg dokumentów a poszczególne osoby zobowiązane są do zachowania poufności. Także w zakresie żądanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółka podjęła działania zmierzające do ograniczenia do nich dostępu. Żądane przez skarżącego informacje posiadają bowiem charakter handlowy o wartości gospodarczej, gdyż są wynikiem wypracowanych przez Spółkę metod kalkulacyjnych, a wejście w posiadanie wnioskowanych informacji przez inne podmioty konkurencyjne mogłoby doprowadzić do ich wykorzystania przy realizacji celów tych podmiotów.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego; Sąd stosując przepis, niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa; Sąd bezzasadnie uznał, iż dane zawarte w § 2 i 9 umowy z dnia 12 października 2017 r. pomiędzy A. a Miejskim Przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. w [...] oraz zawarte w dwóch załącznikach nr 1 (wykaz cen netto dostawy [...]) i nr 2 (kalkulacja dostaw [...]) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisu;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie.

W opinii skarżącego naruszenie wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do bezzasadnego oddalenia skargi. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji winien uznać, że w sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 5 ust.2 u.d.i.p., uzasadniające ograniczenie prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej. Dane zawarte w § 2 i 9 umowy i w dwóch załącznikach nie stanowią bowiem tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu. Według skarżącego kasacyjnie w konsekwencji Sąd pierwszej instancji musiałby uznać, iż w sprawie zastosowanie mają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w związku z powyższymi argumentami WSA w Bydgoszczy sprawując kontrolę legalności zaskarżonej decyzji powinien ją uchylić.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie zarzuca orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) - dalej u.d.i.p., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie" wskutek bezzasadnego uznania, że dane zawarte w paragrafach 2 i 9 umowy z dnia [...] października 2017 r. zawartej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z Miejskim Przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz w dwóch załącznikach do tejże umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W tym bowiem zakresie Sąd pierwszej instancji słusznie wykazał, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Trafnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę oraz podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji. Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W rozpoznawanej sprawie Spółka podjęła takie działania w celu zachowania treści żądanych części umowy w poufności, zastrzegła bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na zawarte tam kalkulacje ceny.

Sąd pierwszej instancji zasadnie też stwierdził, oceniając kwestię wartości gospodarczej żądanych danych, że ustalenie ceny [...] poprzez skalkulowanie różnych elementów, w tym uzależnienie ceny również od ilości dostarczanej dziennie [...] do odbiorcy, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, stanowi wartość gospodarczą. Skoro jednostkowa cena za 1 m³ [...] jest uzależniona od ilości dostarczanej [...] (§ 2 ust. 1 umowy wraz z załącznikiem nr 1, który zawiera wielkość poszczególnych wolumenów sprzedaży [...] wraz z obowiązującą jednostkową cenną netto za 1 m³) i w powiązaniu z elementami kalkulacyjnymi zawartymi w § 9 (szczegółowe zasady rozliczeń) i załącznika nr 2 (kalkulacja dostaw [...]) stanowi ofertę handlową, to ujawnienie tych informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności A. na rynku. Pozyskanie powyższych informacji przez podmioty konkurujące na rynku dostarczania [...] może doprowadzić do sytuacji, że podmioty konkurencyjne w oparciu o schemat ustalenia ceny wody przyjęty przez A. mogą skonstruować bardziej korzystną umowę dla klienta, co w konsekwencji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną A.

Spełnienie powyższych elementów pozwalało zatem zakwalifikować żądane do udostępnienia informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem organ miał podstawy do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo stanowisko to zaakceptował.

Z treści uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika nadto, że jej autor kwestionuje możliwość powoływania się w opisanej sytuacji przez spółkę komunalną na tajemnicę przedsiębiorcy, argumentując to tym, że sprawa dotyczy umowy zawartej przez dwa podmioty wykorzystujące w swojej działalności publiczne pieniądze, przedmiotem zaś samej umowy jest dostawa [...] dla mieszkańców [...]. Pogląd ten nie ma uzasadnienia zarówno w przepisach u.d.i.p., jak i w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza stosowania art. 5 ust. 2 do spółek Skarbu Państwa oraz do spółek komunalnych. Również przepisy ustawy o gospodarce komunalnej nie statuują takiego wyłączenia. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności, a także nie ograniczył spółkom komunalnym możliwości powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy, w tym zakresie bowiem jako podmioty działające na konkurencyjnym rynku, mimo szczególnej struktury właścicielskiej lub powierzonych zadań, mogą chronić swoje interesy jako przedsiębiorcy.

Tak więc skoro skarżący kasacyjnie żądał udostępnienia danych z umowy, a dane te objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to prawidłowo w zaskarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy uznał, że informacja, o jaką wystąpił [...] S. B., pomimo że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ miał podstawy do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo stanowisko to zaakceptował.

Nie mogą również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie tych przepisów, bez sprecyzowania jednakże na czym miałoby w analizowanej sprawie polegać to naruszenie. Należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż: "Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty". Bez wątpienia zatem przywołane przepisy stanowiły podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, podniesione zarzuty nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.