Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1355/22 w sprawie ze skargi P.G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.– [...] 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie skargę oddala, 2. zasądza od P. G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. solidarnie na rzecz Gminy L. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1355/22, po rozpoznaniu skargi P.G., K. L., J. A. i G.

sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej skarżący), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.(dalej plan miejscowy) w części, tj. w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U1, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Geneza uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego wiąże się z procedurą planistyczną zainicjowaną uchwałą Rady Gminy L. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwotnie zamierzenie planistyczne obejmowało szerszy obszar wsi C. W toku prac planistycznych, uchwałą z [...] listopada 2020 r. nr [...] Rada Gminy dokonała zmiany uchwały o przystąpieniu, dzieląc opracowanie na cztery odrębne obszary (oznaczone jako: obszar 1, 2, 3 i 4). Podział ten podyktowany był koniecznością usprawnienia procesu planistycznego w obliczu zróżnicowanych uwarunkowań dla poszczególnych fragmentów wsi, w tym związanych z przebiegiem planowanej obwodnicy.

Ostatecznie, [...] czerwca 2021 r. Rada Gminy L. podjęła zaskarżoną uchwałę, przyjmując plan miejscowy dla "obszaru 1". W granicach tego opracowania znalazł się m.in. sporny teren oznaczony symbolem 2U1. Zgodnie z § 40 ust. 2 i 5 ustaleń tekstowych planu miejscowego dla terenu 2U1 ustalono przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową, a także składy, bazy i magazyny. Jednocześnie wskaźniki zagospodarowania dla tego terenu dopuściły lokalizację budynków o powierzchni rzutu do 10.000 m².

1.3. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący - właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem 2U1 (działki skarżących znajdują się poza granicami opracowania "obszaru 1", w bezpośrednim sąsiedztwie). Skarżący podnieśli zarzut istotnej niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (dalej Studium). Wskazywali oni, że w obowiązującym Studium obszar ten (oznaczony symbolem MU1) przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zdaniem skarżących funkcja mieszkaniowo-usługowa wyklucza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów magazynowych, logistycznych i baz transportowych, które ze swojej istoty generują znaczne uciążliwości (hałas, wzmożony ruch ciężki). Argumentowano, że wprowadzenie funkcji magazynowej o skali przemysłowej w bezpośrednim sąsiedztwie ich domów narusza ich interes prawny, drastycznie obniża wartość ich nieruchomości, zakłóca ład przestrzenny oraz narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i zasady współżycia społecznego. Skarżący podnosili również zarzuty natury formalnej sugerując, że podział procedury planistycznej na mniejsze obszary miał na celu "rozbicie" oporu społecznego i utrudnienie mieszkańcom skutecznej ochrony ich praw.

1.4. W odpowiedzi na skargę Gmina L. wnosiła o jej oddalenie w całości. Organ planistyczny zaakcentował, że ustalenia planu nie naruszają Studium w stopniu istotnym, gdyż funkcja usługowa (U) obejmuje również usługi komercyjne, w tym logistykę. Gmina podkreślała, że przeznaczenie terenu 2U1 pod usługi i magazyny jest racjonalne i uzasadnione specyficznymi uwarunkowaniami lokalnymi – teren ten położony jest w strefie uciążliwości od autostrady A4 oraz w strefie ograniczeń od lotniska K., gdzie lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej jest niewskazana lub wręcz niemożliwa ze względów akustycznych i zdrowotnych.

1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku podzielił argumentację skarżących i stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej terenu 2U1. Sąd I instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że funkcja "składy, bazy, magazyny" o powierzchni rzutu do 1 ha nie mieści się w pojęciu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU1) zdefiniowanej w Studium. Podkreślono, że gmina dysponując władztwem planistycznym nie może w sposób dowolny zmieniać ustaleń Studium na etapie planu miejscowego, zwłaszcza w sposób drastycznie pogarszający sytuację właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem WSA dopuszczenie tak intensywnej zabudowy komercyjnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej narusza równowagę interesów i przekracza granice władztwa planistycznego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L., zaskarżając go w części, to jest w zakresie, w którym stwierdzono nieważność części zaskarżonej uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 upzp w związku z obowiązującym w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że była podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w wyroku Sądu, pomimo że treść uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że błędnie wyznaczono teren 2U1 i tym samym przekroczono przysługujące gminie władztwo planistyczne poprzez naruszenie ustaleń Studium, a także dopuszczenie przez ww. ustalenia planu generowania znacznie większych uciążliwości dla właścicieli (w tym skarżących) nieruchomości sąsiadujących z ww. terenem 2U1;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp, pomimo że treść ww. uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że wyznaczając tereny 2U1 naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. Sąd I instancji uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, bo doszło rzekomo do naruszenia art. 20 ust. 1 upzp,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i 4 zd. 1, art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu rzekome naruszenie wskazanych przez niego przepisów stanowi istotne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą (w zakresie określonym w wyroku Sądu),

b) art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wynikające z pominięcia i nie rozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy i w związku z tym uwzględnienie skargi na plan miejscowy oraz przyjęcie, iż zaskarżona uchwała (w części wskazanej w orzeczeniu Sądu) jest nieważna w świetle art. 28 ust. 1 upzp, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w swoim wyroku poczynił niczym niepoparte ustalenia w odniesieniu do terenu 2U1, że w planowana w nim zabudowa wyklucza się wzajemnie oraz stanowi sposób na wygenerowanie w tym terenie konfliktów społecznych. W tym zakresie Sąd I instancji w ogóle nie dokonał ustaleń faktycznych tylko ograniczył się do przychylenia się do twierdzeń skarżących i jednocześnie pominął zasadę proporcjonalności oraz ważenie interesu publicznego i prywatnego, którymi organ kieruje się uchwalając plan miejscowy decydując o możliwym sposobie zabudowy i zagospodarowania terenów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa)) uznał, że Sąd I instancji, mimo prawidłowego przyjęcia dopuszczalności skargi, dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej uchwały w zakresie prawa materialnego, co skutkowało koniecznością uchylenia wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 188 Ppsa.

4.3. Za trafne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 upzp i art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że plan miejscowy narusza ustalenia Studium w stopniu istotnym. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy dopuszczalne jest przeznaczenie w planie miejscowym terenu pod zabudowę usługową i magazynową (U), podczas gdy Studium dla tego obszaru przewidywało strefę mieszkaniowo-usługową (MU1). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał zbyt rygorystycznej i literalnej wykładni ustaleń Studium, pomijając jego kierunkowy charakter oraz specyficzne uwarunkowania faktyczne terenu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być traktowane jako "plan ogólny" narzucający sztywne ramy dla każdej działki. Jego ustalenia wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu, ale wiązanie to polega na konieczności zachowania spójności systemowej, a nie na bezrefleksyjnym przenoszeniu zapisów (tzw. zakaz kalkowania). Zgodność planu ze studium należy oceniać przez pryzmat ogólnych kierunków zagospodarowania i polityki przestrzennej gminy, przy uwzględnieniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 upzp). W badanej sprawie Studium dla obszaru MU1 (obejmującego teren 2U1) przewidywało funkcję mieszaną. Wyznaczenie w planie miejscowym terenu 2U1 wyłącznie pod usługi, w tym składy, bazy i magazyny, stanowi dopuszczalne doprecyzowanie i konkretyzację ustaleń Studium. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3843/18, okoliczność, że studium dla danego obszaru przewiduje funkcję mieszaną nie oznacza konieczności wprowadzenia w ramach tej jednostki planistycznej na każdym jej fragmencie połączenia obu funkcji. Dopuszczalne jest rozdzielenie funkcji (klaryfikacja funkcjonalna), gdzie część terenu przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową, a część – ze względu na uwarunkowania lokalne – pod usługi.

4.4. Sąd I instancji pominął kluczowy aspekt faktyczny: teren 2U1 położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A4 oraz w strefie oddziaływania lotniska K. Są to tereny zdegradowane akustycznie, na których lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jest wysoce niepożądana, a wręcz sprzeczna z zasadami racjonalnego planowania. Działanie Rady Gminy polegające na przeznaczeniu tego specyficznego fragmentu (bufora) pod funkcje gospodarcze i odsunięciu zabudowy mieszkaniowej w głąb terenów cichszych, mieści się w granicach władztwa planistycznego. Jest to działanie racjonalne, chroniące przyszłych mieszkańców przed uciążliwościami, a jednocześnie pozwalające na gospodarcze wykorzystanie gruntów trudnych inwestycyjnie. W niniejszej sprawie Gmina działała w granicach prawa. Skarżący nie mają "prawa do otoczenia" w niezmienionym kształcie, a Gmina, realizując politykę przestrzenną, była uprawniona do usytuowania strefy usługowej w pasie przyautostradowym, co jest zgodne z kierunkami określonymi w Studium.

4.5. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w związku z zasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego, które skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku, bezprzedmiotowe jest szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te były bowiem bezpośrednio powiązane z kwestią wykładni przepisów prawa materialnego i oceny ustaleń faktycznych (pominięcia uwarunkowań lokalizacyjnych), a zagadnienia te zostały już wyżej rozstrzygnięte na korzyść strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przy tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia wymogi art. 141 § 1 Ppsa i umożliwia kontrole instancyjną zaskarżonego wyroku.

4.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 zaskarżonego wyroku nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, w związku z czym Sąd I instancji błędnie zastosował art. 147 § 1 Ppsa.

4.7. Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, bowiem akta sprawy w sposób niezwykle wyczerpujący wskazują na stanowisko organu jak i skarżącego oraz przedstawiają normatywny kontekst ustalenia statusu planistycznego nieruchomości skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 Ppsa.