Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/19 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej – kopii dokumentacji dotyczącej procedowania uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej nr [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz W. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/19 oddalił skargę W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej – kopii dokumentacji dotyczącej procedowania uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej nr 29/11/VI.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 16 czerwca 2019 r. (data wpływu do NRL - 19 czerwca 2019 r.), skierowanym do Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, W. P. zwrócił się o udostępnienie, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965), dalej: "u.i.l.", "kopii dokumentacji procedowania uchwały NRL nr 29/11/VI".

Pismem z dnia 28 lipca 2019 r. wnioskodawca wezwał Naczelną Radę Lekarską do zaprzestania naruszenia prawa, tj.: art. 9 ust. 2 u.i.l. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.". Wskazał, że dokumentacja, o której udostępnienie wnioskował w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r., stanowi informację publiczną, która powinna być przekazana bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Pomimo upływu ponad miesiąca od dnia złożenia wniosku nie otrzymał jednak odpowiedzi na ww. wniosek.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. znak: NRL/ZRP/MBK/557/1452/2019 NRL, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.i.l., prawidłowo powołanym w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r., członek samorządu lekarskiego ma prawo być informowany o działalności izb lekarskich. W takim przypadku nie stosuje się jednak przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli zainteresowana osoba ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelna Rada Lekarska zaznaczyła, że wnioskodawca jest członkiem Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, zatem wszelkich informacji, nie tylko bezpośrednio odnoszących się do jego osoby, ale w ogóle dotyczących funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, wnioskodawca może domagać się w trybie ustawy o izbach lekarskich.

Jednocześnie Naczelna Rada Lekarska zwróciła się do skarżącego o jednoznaczne wskazanie co należy rozumieć pod pojęciem "dokumentacja procedowania uchwały NRL nr 29/11/VI", o której mowa w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. wnioskodawca ponownie wezwał Naczelną Radę Lekarską do "zaprzestania bezczynności w udzieleniu informacji publicznej i realizacji uprawnienia z ustawy o izbach lekarskich (...)". Zarzucił, iż bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej zastąpił inną formą bezczynności, tj. stawianiem warunków udzielenia informacji. Wskazał, że jakiekolwiek uwarunkowania udzielenia informacji publicznej są niezgodne z prawem, a sformułowanie zawarte w jego wniosku jest precyzyjne. Dodał także, że informacja powinna być całościowa i rzetelna, z podaniem danych inicjatorów uchwały i uzasadnienia do podjęcia uchwały, oraz obejmować wszelkie inne dokumenty wytworzone w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji pismem z dnia 27 października 2019 r. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2019 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Naczelna Rada Lekarska jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a informacje dotyczące działalności samorządu zawodowego lekarzy obejmującej wykonywanie ww. zadań publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście, w ocenie Sądu, wnioskowana informacja w postaci kopii dokumentacji procedowania uchwały NRL nr 29/11/VI - stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem dokumentów wytworzonych (na co wskazuje treść wniosku) przez samorząd zawodowy lekarzy w związku z podejmowaniem uchwały nr 29/11/VI Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad podawania do wiadomości publicznej informacji o udzielaniu przez lekarzy i lekarzy dentystów świadczeń zdrowotnych (kopia ww. uchwały stanowi załącznik do skargi). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.i.l., a więc odnosi się wprost do działalności Naczelnej Rady Lekarskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że do rozpoznania wniosku skarżącego nie mają jednak zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach uregulowane odmiennie. Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie.

W ocenie Sądu I instancji egzekwowanie obowiązku informacyjnego przez zainteresowanego lekarza na temat działalności samorządu lekarskiego (izb lekarskich i ich organów) powinno odbywać się w trybie ustawy o izbach lekarskich, nie zaś w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący jest członkiem samorządu zawodowego lekarzy, a zatem jego wniosek o udostępnienie kopii dokumentacji procedowania uchwały NRL nr 29/11/VI, jako odnoszący się do działalności samorządu lekarskiego, nie podlegał rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. i błędne przyjęcie, że wobec członków izb lekarskich żądających informacji o działalności organów samorządu zawodowego lekarzy wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że ustawa o izbach lekarskich ustalając jedynie ogólnie prawo członków izb lekarskich do bycia informowanymi o działalności izb lekarskich, nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, i przez to nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność oraz w wyniku rozpoznania tej skargi stwierdzenie, że organ dopuścił sią bezczynności oraz zobowiązanie organu do udostępnienia zażądanej we wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2019 r. informacji publicznej - kopii dokumentacji dotyczącej procedowania uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej nr 29/ll/Vt w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z 6 lipca 2020 r. Naczelna Rada Lekarska złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, która zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 14 lipca 2020 r. na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. została zwrócona. (k. 91 a.s.).

W kolejnym piśmie z 24 lipca 2020 r. Naczelna Rada Lekarska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 4 kwietnia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 pkt 2 u.i.l. ocenić należy jako uzasadniony.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 pkt. 2 ustawy o izbach lekarskich, według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o izbach lekarskich zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Nadto zawarte w art. 9 pkt.2 ustawy sformułowanie "być informowanymi o działalności izb lekarskich", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 ustawy o izbach lekarskich, który określa zadania realizowane przez izby lekarskie.

Tak więc w ustawie o izbach lekarskich brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. W takim wypadku należy zatem stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 264/19, LEX nr 2785937).

Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie.

Treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018r. I OSK 1973/16 LEX nr 2564656 ).

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit. c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł. Łącznie stanowi to kwotę 577 zł.