III OSK 1535/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-11	
Data wpływu	2025-08-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Po 87/25	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły~Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1-2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 6 ust. 1 pkt 5c, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/25 w sprawie ze skargi P. Ż. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 maja 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. Ż. (dalej także "skarżący") na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] ("organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt. 1. zobowiązał Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] do załatwienia sprawy z wniosku P. Ż. o udostępnienie informacji publicznej z 3 marca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; w pkt. 2. stwierdził, że Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] dopuścił się bezczynności; w pkt. 3. stwierdził, że bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 4. zasądził od Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...] na rzecz skarżącego P. Ż. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 3 marca 2025 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: Proszę o informację o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w latach szkolnych: 2022/23, 2023/24, 2024/25 w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał udzielenie odpowiedzi za pomocą poczty elektronicznej na adres mailowy: [...]@gmail.com.

W dniu 11 marca 2025 roku została skarżącemu udostępniona informacja publiczna w postaci skanu pisma organu przesłanego na wskazany adres mailowy. Odpowiedź zawierała informację o liczbie przyznanych dodatków motywacyjnych w latach szkolnych 2022/23, 2023/24, 2024/25, ich minimalnej i maksymalnej wysokości oraz łącznej miesięcznej kwocie przyznanych dodatków motywacyjnych.

Pismem z dnia 20 marca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że udzielona mu informacja nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku, bowiem zwrócił się o udostępnienie informacji o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w latach szkolnych: 2022/23,2023/24, 2024/25 w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego i procentowej wysokości przyznanego mu dodatku motywacyjnego. Z uwagi na powyższe doszło zdaniem Skarżącego do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 3 marca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy mieć na uwadze, że skarżący wnosił o podanie informacji o przyznawanym pracownikom pedagogicznym dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości w rozbiciu na kolejne okresy jego przyznawania ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego i procentu przyznanego mu dodatku motywacyjnego. Do tej części wniosku skarżącego organ nie odniósł się w swojej odpowiedzi, a argumentację w tym zakresie podnosił dopiero w treści odpowiedzi na skargę.

Z uwagi na to, po pierwsze wskazać należy, że udostępnienie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku, a o załatwieniu wniosku nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., II SAB/Go 61/22, CBOSA). Już więc nieudzielenie jakiejkolwiek informacji w zakresie części wniosku pozwala na stwierdzenie bezczynności organu w tym zakresie.

Po drugie, odnośnie do informacji o dodatku motywacyjnym i jego procentowej wysokości ze wskazaniem imienia i nazwiska pracownika pedagogicznego, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skoro wniosek skarżącego dotyczył również danych osobowych pracowników pedagogicznych (imion i nazwisk), które są chronione na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c RODO oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1781), to udostępnienie takich danych wymaga uwzględnienia zasad ochrony prywatności osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponownie więc organ potwierdził, że wnioskowane informacje, w tym także dane o dodatkach przyporządkowane do wskazanych z imienia i nazwiska osób, stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę wskazał jednak, że wnioskowane informacje publiczne podlegają ochronie wskazanej w art. 5 u.i.d.p.

Sąd pierwszej instancji zgodził się, że uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza bezwzględnej powinności jej udostępnienia. Co istotne, ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Przy czym Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. To pozwala Sądowi ustalić, czy organ podjął czynności zmierzające do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji na ustalenie czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Natomiast Sąd w tego rodzaju sprawach nie rozstrzyga, czy dostęp do informacji objętych wnioskiem podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli organ uznaje, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która podlega ewentualnej kontroli sądowej w sprawie ze skargi wnioskodawcy na tę decyzję. I to dopiero w tym postępowaniu sąd administracyjny zajmuje stanowisko co do prawidłowości ograniczenia przez podmiot zobowiązany dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w tym ze względu na prywatność osób fizycznych.

Sąd na tym etapie postępowania rozpoznając skargę na bezczynność organu nie może pozbawiać strony możliwości podważenia argumentacji o konieczności ochrony prywatności, która to w pierwszej kolejności toczy się na skutek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że skarżący wnosił o udostępnienie informacji nie na temat "nauczycieli", a "pracowników pedagogicznych". Przez "nauczyciela", zgodnie z definicją umieszczoną w art. 4 pkt 18 ustawy dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. 2024 r. poz. 737) należy rozumieć wychowawcę i innego pracownika pedagogicznego szkoły, placówki i placówki doskonalenia nauczycieli. Definicję "nauczyciela" zawiera również art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986 ze zm., dalej także "k.n.") stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Przepis art. 63 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023). Ta kwestia również będzie wymagała rozważenia jej przez organ, przy czym Sąd nie jest uprawniony do tej oceny na tym etapie w niniejszym postępowaniu.

Podsumowując, obowiązkiem Dyrektora, który uznał, że wniosek skarżącego dotyczy informacji podlegającej ochronie, było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji powinien rozważyć, czy wniosek dotyczy nauczycieli w rozumieniu funkcjonariuszy publicznych, następnie szczegółowo oraz wyczerpująco wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja podlega ochronie, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy. Decyzji takiej organ w niniejszej sprawie nie wydał, czym naruszył normy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niesłuszne jest zatem twierdzenie podmiotu zobowiązanego, że udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek, nie wypowiadając się w zakresie części wniosku, załatwił sprawę i uchylił się od zarzutu bezczynności. Załatwienie sprawy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza jej załatwienie nie w jakikolwiek sposób, ale przewidziany przez ustawę, jak wskazano powyżej, poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, poinformowanie o nieposiadaniu żądanej informacji, poinformowanie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, poinformowanie wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej albo ostatecznie odmowę udostępnienia informacji poprzez wydanie decyzji (art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Tylko załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie przewidzianej przez powyższą ustawę z zachowaniem ustawowego terminu pozwala na skuteczne uchylenie się od zarzutu bezczynności.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, niebudzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że organ w odpowiednim terminie zareagował na wniosek. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu organu charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc:

1. na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie

2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;

3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia jej istoty, tj. nieuwzględnienie, że wniosek o informację dotyczył pracowników pedagogicznych, a nie nauczycieli, co miało kluczowe znaczenie dla oceny charakteru żądanej informacji,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia jej istoty, tj. rozstrzygnięcia czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ pozostaje w bezczynności w jej udzieleniu,

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, mimo iż nie została jednoznacznie ustalona podstawa prawna uznania żądanej informacji (z danymi osobowymi) za informację publiczną,

d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, mimo iż organ odpowiedział na wniosek wnioskodawcy w ustawowym terminie, co wyklucza stan bezczynności,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor [...] LO w [...] pozostawał w bezczynności, mimo że organ udzielił odpowiedzi na wniosek, a ewentualne zastrzeżenia dotyczyły zakresu udostępnionej informacji, nie zaś jej braku;

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

a) art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacja o wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych pracownikom pedagogicznym, z rozbiciem na imię, nazwisko i procent przyznanego dodatku, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu bez ograniczeń, podczas gdy dane te nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy;

b) art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela poprzez błędne utożsamienie nauczycieli i pracowników pedagogicznych z funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy korzystają oni jedynie z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, nie będąc nimi w rozumieniu przepisów prawa karnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczyć musi na wstępie, iż treść skargi kasacyjnej wskazuje albo na zapoznanie się z treścią uzasadnienia sądu pierwszej instancji bez zrozumienia, albo na świadome przeinaczanie przez autora skargi kasacyjnej stanowiska prawnego wyrażonego w tym uzasadnieniu. Bez względu jednak na przyczynę, skarga kasacyjna w żadnym fragmencie nie znajduje uzasadnionych podstaw.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż na gruncie rozpoznawanej sprawy są on najdalej idące. Ich istota została zakreślona bardzo szeroko i jest związana z prawną kwalifikacją wnioskowanych dokumentów jako informacją publiczną, zakresem dostępu do ewentualnej informacji publicznej ograniczonym do jej treści, czy również do postaci dokumentów, z których ona wypływa.

Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest uzyskanie informacji dotyczącej majątku publicznego. Wnioskowane informacje o wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkole publicznej są nakierowane na zapoznanie się, najogólniej ujmując, ze stanem majątku publicznego, w tym sposobem gospodarowania środkami publicznymi w postaci ich wydatkowania za wykonanie wykonywanie obowiązków służbowych przez zatrudnionych pedagogów. Zastosowanie dyrektyw językowych wykładni przepisu art. 6 ust. 1pkt 5c u.d.i.p. prowadzi do stwierdzenia, że wniosek w tej sprawie dotyczył informacji publicznej. Bez znaczenia przy tym jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej, czy uzyskanie informacji publicznej o wydatkowaniu środków publicznych dotyczy nauczycieli, czy też pedagogów. Z punktu widzenia u.d.i.p. prawnie relewantne jest, czy wniosek dotyczy osób pełniących funkcję publiczną, czy też pozostałych osób. Treść uzasadnienia wskazuje dość jednoznacznie (vide k. 12-13), iż rozważania sądu były prowadzone pod tym kątem. Wskazać także należy, że sąd pierwszej instancji nie przesądził w jakikolwiek sposób różnic prawnych statusu nauczyciela lub pedagoga z perspektywy dostępu do informacji publicznej. Uważna analiza uzasadnienia wskazuje, iż organ powinien rozważyć samodzielnie w zakresie przyznanego mu władztwa administracyjnego zagadnienie statusu obu grup zawodowych z punktu widzenia norm prawa administracyjnego i samodzielnie ocenić, czy może to mieć znaczenie w przypadku podjęcia próby zastosowania normy materialnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przesądza to o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów 2.a-2.b.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie bezczynności organu w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut 1.a i 1.b jest wyrazem braku akceptacji dla oceny norm prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Konstrukcja obu zarzutów jest mętna, lecz po analizie całości skargi kasacyjnej wywnioskować można brak akceptacji dla wykładni i zastosowania prawa. W tym celu nie jest możliwe korzystanie z zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., co czyni oba zarzuty pozbawione podstaw prawnych.

Bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego powoduje z kolei automatyczną bezzasadność zarzutów 1.c i 1.d, gdyż ich konstrukcja zakłada rozważanie ich zasadności wyłącznie w przypadku skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Brak zaś ich zasadności a limine czyni zarzuty 1.c i 1.d. pozbawione podstaw.

Zarzut 1.e jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne sądu pierwszej instancji, że udostępnienie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku, a o załatwieniu wniosku nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21, WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., II SAB/Go 61/22, CBOSA). Tylko pełne rozpoznanie wniosku w sposób wynikający z przepisów u.d.i.p. pozwala na stwierdzenie braku stanu bezczynności organu. Jeśli zatem organ nie udzieli informacji choćby tylko w zakresie części wniosku, zachodzą podstawy do stwierdzenia bezczynności. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.