II OSK 375/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-10	
Data wpływu	2018-02-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tomasz Świstak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 335/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 10 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 335/17 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Miastu [..] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy [..] na działce nr [..] przy ul. A. w Ł.. Powyższe pozwolenie zostało następnie przeniesione decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r. na rzecz [..] Spółkę z o.o. w Ł.. Nowy inwestor złożył w dniu 29 grudnia 2016 r. wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych określonych ostatecznie we wniosku z dnia 10 stycznia 2017 r. jako "przebudowa drogi manewrowej i placu postojowego w ramach inwestycji: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy [..] na działce nr [..] przy ul. A.w Ł.". Do wniosku dołączył umowę najmu z aneksem jako wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia [..] lutego 2017 r., z powołaniem się na przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej Pr. bud.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [..] Spółce z o.o. w Ł. pozwolenia na "przebudowę drogi manewrowej i placu postojowego na działce nr [..] przy ul. A.w Ł. w ramach inwestycji: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy [..]". Wyjaśnił w uzasadnieniu, że sporna przebudowa nie wymaga przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej. Także nie jest zaliczana do przedsiębiorstw mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stąd nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Ś. domagając się jej uchylenia.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podkreślił, że działki nr [..] zostały wywłaszczone prawomocnymi decyzjami i brak jest wiedzy, by stwierdzono nieważność tychże decyzji. Brak jest dowodu, by do odwołującego się należało prawo własności spornej działki. Wojewoda ocenił postępowanie pierwszoinstancyjne jako przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem procedury administracyjnej i spełnieniem obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane.

We wniesionej do sądu administracyjnego skardze M. Ś. przedstawił te same zarzuty, które wcześniej sformułował w odwołaniu. Kwestionował wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji wydania decyzji z dnia [.]. marca 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej w naruszeniem prawa i zawisłego postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [..] marca 2016 r. Zdaniem skarżącego, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, dlatego wydanie zaskarżonej decyzji narusza jego prawa właścicielskie, których potwierdzeniem ma być wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ budowlany nie mógł rozpoznać wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez [..] Spółkę z o.o. w Ł., gdyż narusza to prawa właścicielskie skarżącego. Inwestor zaś w zaistniałym stanie faktycznym nie wykazał swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bk 335/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do wymogu art. 32 ust. 4 Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie podniesione w odwołaniu okoliczności nieaktualności prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały prawidłowo zweryfikowane.

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 11 Pr. bud. przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Prawo dysponowania wynikające ze stosunku zobowiązaniowego podlega ocenie według norm prawa cywilnego. Podkreślenia wymaga, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje on w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Inwestor uczynił nawet więcej, niż przewiduje ustawa, bowiem przedłożył dokumenty dające mu prawo dysponowania sporną działką na cele budowlane. Stanowią je: umowa najmu z dnia 1 lipca 2015 r., umowa najmu z dnia 29 grudnia 2016 r. oraz aneks z dnia 29 grudnia 2016 r. do umowy najmu z dnia 1 lipca 2015 r. O ile z umowy najmu z dnia 1 lipca 2015 r. wynikało uprawnienie [..] Spółki z o.o. w Ł. do władania sporną działką nr [..] do realizacji zadań statutowych – prowadzenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, to § 2 ust. 1 umowy najmu z dnia 29 grudnia 2016 r. stanowi: "Wynajmujący oddaje nieruchomość wraz z prawem dysponowania gruntem na cele budowlane, opisaną szczegółowo w § 1, a Najemca nieruchomość tę przyjmuje i zobowiązuje się do jej wykorzystywania w celu realizacji zadań statutowych tj. do prowadzenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, wynikających z aktu założycielskiego spółki z dnia [..] stycznia 2015 r., oraz wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych wraz z zagospodarowaniem terenu". Podobną treść zawiera aneks nr 1 do umowy z dnia 1 lipca 2015 r. Bez wątpienia dokumenty te potwierdzają prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd wskazał, że nie podważył on tego prawa – nie wykazał, by umowa została unieważniona czy zmieniona. Podnoszone przez niego okoliczności wydania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [.]. marca 2016 r. stwierdzającej niezgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej w żaden sposób nie rzutują na wymagane przez ustawodawcę spełnienie przez inwestora wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określonego w art. 32 ust. 4 Pr. bud. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja z dnia [.]. marca 2016 r. bezpośrednio nie wpływa na pozostawanie w obrocie prawnym umowy najmu zawierającej prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po wtóre, nie "odbiera" Miastu Ł. prawa własności nabytego na skutek decyzji wywłaszczeniowej ani nie przywraca prawa własności skarżącemu. Pomijając fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji decyzja Wojewody [..] z dnia [..] marca 2016 r. nie była ostateczna z uwagi na zawisłe postępowanie odwoławcze, to z uwagi na jej charakter nawet decyzja ostateczna nie zmieniałaby stanu prawnego – pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu bowiem o stwierdzenie nieważności zainicjowanym przez skarżącego organ tej nieważności nie stwierdził, a orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] września 1982 r. została wydana z naruszeniem prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w sytuacji, gdy mimo stwierdzenia wadliwości decyzji nie dochodzi do stwierdzenia jej nieważności (z powodu negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a.), a stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa – to wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywała, nadal pozostają w mocy skutki prawne przez nią wywołane, pozostaje bowiem w obrocie prawnym. Natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł dochodzić odszkodowania. Zatem na skutek wydania decyzji z dnia 21 marca 2016 r. stan prawny sprawy nie uległ zmianie.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł M. Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 17 ust. 1 i 2, art. 24 oraz 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 1, 21, 32, 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem i rażącym naruszeniem prawa, to jest uznanie za zgodne z prawem przekroczenia kompetencji przez Prezydenta Miasta [..] w postaci naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, a także

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6, 7, 154, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z przekroczeniem zasady działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wynik postępowania, w którym skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mógłby spowodować utratę prawa do dysponowania nieruchomością przez Miasta [..] na cele budowlane. Ponadto decyzja wywłaszczeniowa została, w ocenie skarżącego, wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 17, 24, 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

W skardze kasacyjnej nadto wniosek o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Do pisma procesowego z dnia 11 października 2018 r. skarżący załączył kserokopię odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r., uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2017 r., uchylającą decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2016 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] września 1982 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 154, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nie jest zasadny. Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 154, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w związku z treścią uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 3 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, mimo iż zarzut ten nie został powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś oparty został na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio.

Należy zwrócić uwagę, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w wywłaszczeniu decyzją z dnia [.] września 1982 r. nieruchomości objętej inwestycją, która stanowiła uprzednio współwłasność skarżącego, bez odszkodowania i z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że przeprowadzone z pogwałceniem przepisów prawa wywłaszczenie, skutkujące pozbawieniem skarżącego należnego mu odszkodowania, stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP i stanowi rażące naruszenie prawa. Tymczasem argumentacja na poparcie tego zarzutu kasacyjnego abstrahuje od tego, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, pod którą wywłaszczono nieruchomość skarżącego we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym. Kwestionowanie decyzji wywłaszczeniowej nie może mieć miejsca w aktualnie toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego celem nie jest badanie przesłanek do pozbawienia lub też ograniczenia właściciela w jego uprawnieniach właścicielskich w imię interesu publicznego, jak i przyznania mu należnego odszkodowania, lecz ocena przez organ architektoniczno - budowlany, czy realizacja projektu budowlanego przez inwestora jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Z dokumentów dołączonych do akt sprawy przez skarżącego w dniu 11 października 2018 r. wynika, że zainicjowane w niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne, dotyczące decyzji wywłaszczeniowej, kończyła decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [.]. listopada 2017 r., uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 307/18. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przy ocenie wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa organ powinien kierować się poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa i wyważeniem, a tym samym która statuowana w art. 156 § 2 K.p.a. zasad winna mieć przewagę w danej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej będzie zatem toczyć się ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r. Nie można zatem przyjąć, aby aktualnie istniały podstawy do podważenia prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2, art. 24 oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 1, 21, 32, 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również w związku z treścią cyt. uchwały z uwagi na brak powiązania w/w przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wskazane w tym zarzucie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie były w ogóle stosowane przez organy administracji publicznej w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym, które dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zaś wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł ich samodzielnie naruszyć, ani też błędnie zaakceptować ich niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszym postępowaniu. Tym samym również zarzuty naruszenia standardów konstytucyjnych oraz międzynarodowych nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., albowiem strona skarżąca kasacyjnie o to wniosła, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.