II SAB/Kr 285/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2025-12-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości im ks. kard. A. S. S. Małopolskiej Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości im. ks. kard. A. S.. S. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie udostępnienia na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 października 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożony został przez Fundację [...] z siedzibą w L. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek składał się z dziewięciu pytań:

1/ Kto zdecydował o powieszeniu krzyży na ścianach sal lekcyjnych w Zespole Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości im. ks. kard. A. S.. S. [...] w K.?

2) Ile krzyży wisi w budynku szkoły?

3) Ile jest sal lekcyjnych w budynku szkoły?

4) W ilu salach lekcyjnych wisi krzyż?

5) Czy w salach, w których wisi krzyż odbywały się lekcje religii rzymskokatolickiej w okresie od września 2025 r. do końca października 2025 r.? W ilu z nich?

6) Kto w zarządzanej przez państwa instytucji publicznej decyduje o wieszaniu/zdejmowaniu ze ścian symboli religijnych?

7) Jeśli decyzje dotyczące wieszania symboli religijnych należą do rodziców uczniów czy podejmują je Państwo każdego roku? Czy decyduje tzw. większość? Czy głosowanie jest jawne?

8) Czy sprzeciw jednego rodzica wobec obecności krzyża w zarządzanej przez Państwa szkole zostanie rozstrzygnięty pozytywie?

9) Czy na ścianach szkoły mogą wisieć symbole religijne innych wyznań niż rzymskokatolickie np. krzyż prawosławny? Kto może o to wnioskować?

W dniu 12 listopada 2025 r. wpłynęła odpowiedź organu gdzie na pytanie pierwsze wskazano, że zespół przejmując majątek po poprzedniej szkole przejął i ówczesne zaaranżowanie sal. W kolejnym pytaniu (2) organ wskazał, że szkoła nie prowadzi takich statystyk. W odpowiedzi na pytanie 3 organ stwierdził, że jest 30 sal lekcyjnych, natomiast szkoła nie prowadzi statystyk w ilu z nich wisi krzyż (4) również nie prowadzi statystyk w odniesieniu do pytania 5. Odpowiadając na pytanie 6 organ wskazał, że od 2018 roku nie było takiego zdarzenia, interwencji. W zakresie kolejnych pytań organ stwierdził, że nie nadają się do jednoznacznej odpowiedzi i nie stanowią informacji publicznej.

Skarżąca fundacja stwierdziła, że organ nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem. Stąd też wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości im. ks. kard. A. S.. S. [...] w K. wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że skarżący w istocie próbuje pod postacią bezczynności organu przedstawić niezadowolenie z obszerności czy zawartości otrzymanej odpowiedzi. Natomiast w sytuacji braku satysfakcji z udzielonej przez organ informacji, skarżący winien doprecyzować treść informacji o udostępnienie której wnioskuje. Co więcej, treść art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzuje, iż tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie, wobec udzielenia odpowiedzi na wnioskowane przez skarżącego zapytania, nie można twierdzić o bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlegała załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca fundacja domagała się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").

Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy.

Ponadto, zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 27.01.2016 r. I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo). Jeśli podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją publiczną, jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Podkreślić należy, że pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Przyjmuje się też, że podmiot zobowiązany jest zwolniony z obowiązku udostępniania żądanych informacji publicznych, jeżeli wykaże, że wnioskodawca jest już w ich posiadaniu (por. wyrok NSA z 15.03.2024 r. III OSK 225/22).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność zaistnieje także, gdy organ zobowiązany udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23.09.2003 r. II SA 1852/03; 20.02.2013 r. I OSK 2235/12; 14.09.2023 r. III OSK 1209/22). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9.01.2015 r. I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (zob. np. wyrok NSA z 1.12.2023 r. III OSK 478/23).

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną

będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. Zatem w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 64/13).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dyrektor szkoły jako organ szeroko rozumianej władzy publicznej, w rozumieniu art. 163 i nast. Konstytucji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 4 u.d.i.p.

Jeśli chodzi o zakres wniosku złożonego w niniejszej sprawie to obejmował on następujące pytania:

1/ Kto zdecydował o powieszeniu krzyży na ścianach sal lekcyjnych w Zespole Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości im. ks. kard. A. S.. S. [...] w K.?

2) Ile krzyży wisi w budynku szkoły?

3) Ile jest sal lekcyjnych w budynku szkoły?

4) W ilu salach lekcyjnych wisi krzyż?

5) Czy w salach, w których wisi krzyż odbywały się lekcje religii rzymskokatolickiej w okresie od września 2025 r. do końca października 2025 r.? W ilu z nich?

6) Kto w zarządzanej przez państwa instytucji publicznej decyduje o wieszaniu/zdejmowaniu ze ścian symboli religijnych?

7) Jeśli decyzje dotyczące wieszania symboli religijnych należą do rodziców uczniów czy podejmują je Państwo każdego roku? Czy decyduje tzw. większość? Czy głosowanie jest jawne?

8) Czy sprzeciw jednego rodzica wobec obecności krzyża w zarządzanej przez Państwa szkole zostanie rozstrzygnięty pozytywie?

9) Czy na ścianach szkoły mogą wisieć symbole religijne innych wyznań niż rzymskokatolickie np. krzyż prawosławny? Kto może o to wnioskować?

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 12 listopada 2025 r. organ wskazał, że zespół przejmując majątek po poprzedniej szkole przejął i ówczesne zaaranżowanie sal (odpowiedź na pytanie 1). W kolejnym pytaniu (2) organ wskazał, że szkoła nie prowadzi takich statystyk. W odpowiedzi na pytanie 3 organ stwierdził, że jest 30 sal lekcyjnych, natomiast szkoła nie prowadzi statystyk w ilu z nich wisi krzyż (4) również nie prowadzi statystyk w odniesieniu do pytania 5. Odpowiadając na pytanie 6 organ wskazał, że od 2018 roku nie było takiego zdarzenia, interwencji. W zakresie kolejnych pytań organ stwierdził, że nie nadają się do jednoznacznej odpowiedzi i nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa kwalifikacja poszczególnych pytań objętych wnioskiem z dnia 31 października 2025 r. Nie każde bowiem pytanie skierowane do podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem udostępnienia na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest wyłącznie informacja o sprawach publicznych, pozostająca w posiadaniu podmiotu obowiązanego, a nie żądanie sporządzenia opinii, dokonania interpretacji, zajęcia stanowiska co do przyszłych lub hipotetycznych zdarzeń czy też udzielenia swoistej porady prawnej lub organizacyjnej.

Na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia obciąża podmioty zobowiązane jedynie w zakresie informacji będących w ich posiadaniu. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje przykładowe kategorie informacji publicznych, obejmujące m.in. informacje o podmiotach wykonujących zadania publiczne, zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych oraz majątku publicznym. Z powyższego wynika, że ustawa obejmuje dostęp do istniejącej wiedzy o działalności podmiotu publicznego, nie zaś obowiązek tworzenia nowych treści intelektualnych na potrzeby wnioskodawcy.

W realiach niniejszej sprawy pytania oznaczone numerami 1 - 5 dotyczyły co do zasady informacji o istniejącym stanie rzeczy w szkole albo danych, którymi szkoła dysponuje bądź nie dysponuje. Odnosiły się one bowiem do zaaranżowania sal, liczby sal lekcyjnych, liczby krzyży, liczby sal, w których krzyże się znajdują, oraz kwestii prowadzenia lekcji religii w określonych salach. Tego rodzaju informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, ponieważ odnoszą się do sposobu funkcjonowania jednostki oświatowej wykonującej zadania publiczne. Organ udzielił w tym zakresie odpowiedzi: na pytanie pierwsze wyjaśnił genezę istniejącego wystroju sal, na pytanie trzecie podał konkretną liczbę sal lekcyjnych, natomiast w odniesieniu do pytań drugiego, czwartego i piątego poinformował, że szkoła nie prowadzi takich statystyk. Taka odpowiedź, o ile odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku, albowiem ustawa nie nakłada na organ obowiązku wytwarzania nowych informacji, zestawień czy rejestrów, lecz jedynie udostępnienia informacji istniejących i pozostających w jego posiadaniu.

Inaczej natomiast należy ocenić pytania oznaczone numerami 6 - 9. Pytania te nie dotyczyły konkretnych, istniejących informacji o sprawach publicznych, lecz zmierzały do uzyskania ogólnego stanowiska organu co do tego, kto decyduje o wieszaniu i zdejmowaniu symboli religijnych, jakie byłyby reguły podejmowania takich decyzji przez rodziców, czy sprzeciw jednego rodzica zostałby uwzględniony, a także czy w przyszłości na ścianach szkoły mogłyby wisieć symbole innych wyznań oraz kto mógłby o to występować. Są to zatem pytania o charakterze hipotetycznym, warunkowym i ocennym, dotyczące możliwych przyszłych zachowań organu oraz abstrakcyjnych reguł postępowania, a nie pytania o istniejącą informację publiczną.

Nie można przyjąć, aby na gruncie u.d.i.p. organ był zobowiązany do udzielania odpowiedzi na pytania o przyszłe, niewystępujące jeszcze zdarzenia, do składania deklaracji co do sposobu postąpienia w hipotetycznym stanie faktycznym lub do formułowania ogólnych ocen i interpretacji. Tego rodzaju żądania nie mieszczą się w zakresie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie dotyczą informacji istniejącej, lecz zmierzają do wytworzenia nowej treści intelektualnej na potrzeby wnioskodawcy. Skoro więc pytania nr 6 - 9 nie stanowiły wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ mógł ograniczyć się do pisemnego poinformowania skarżącej fundacji o tym stanowisku, bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dotyczy bowiem wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ załatwił wniosek skarżącej fundacji w sposób odpowiadający prawu. W części dotyczącej pytań nr 1 - 5 udostępnił posiadane informacje albo poinformował o braku posiadania określonych danych, zaś w części obejmującej pytania nr 6 - 9 zasadnie wyjaśnił, że nie dotyczą one informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Jak już wyjaśniono, na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12.05.2022 r. II SAB/Ol 84/22). Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.