Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska WSA Beata Sokołowska ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...]. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Sokołowska /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska EW

U Z S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa i art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u S. P. w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późniejszymi zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że S. P. pracując jako kowal w Kombinacie Państwowych Gospodarstw Rolnych był narażony m.innymi na hałas w związku z wykonywaną przez niego pracą, która polegała na kuciu lemieszy ze stali resorowej, okuć budowlanych przy użyciu młota mechanicznego resorowego. Przy czym kucie lemieszy odbywało się na dwie zmiany, a przy sezonowym zapotrzebowaniu czas pracy wydłużał się nawet do 12-13 godzin. Największe narażenie na hałas przy czynnościach związanych z kuciem lemieszy miało miejsce w latach 1982-1989. Przy młocie kowalskim brak było zabezpieczeń wyciszających. Stwierdzono też brak ochron osobistych słuchu i badań audiometrycznych. Lemiesze były wykonywane z resorów kolejowych tj. bardzo twardej stali, co powodowało konieczność zwiększania siły uderzenia młotem kowalskim.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że powyższe ustalenia potwierdzają dowody z przesłuchania S. P. i świadka S. Ł.

Jednym bowiem dokumentem jaki uzyskał odnośnie narażenia S. P. na hałas w czasie jego zatrudnienia w Kombinacie PGR (1966-1996) była kserokopia pomiarów środowiska pracy w Gospodarstwie Rolnym "A" w [...] (Spółka przejęła zlikwidowany kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych)- dokonanych w dniu [...] których wyniki nie wykazują przekroczeń natężenia hałasu na stanowisku przy obsłudze młota kowalskiego, przy uwzględnieniu czasu narażenia 30 minut.

Dalej organ I instancji wskazał, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy - Ośrodek w [...] wydało orzeczenie z dnia [...] (z uwagi na błąd formalny pouczenia zawartego w orzeczeniu z [...] ) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. P.

U badanego rozpoznano miażdżycę uogólnioną, obustronny niedosłuch czuciowo - nerwowy, astmę oskrzelową i chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podano natomiast między innymi, że obecnie nie można uznać związku przyczynowego miedzy uszkodzeniem słuchu a odległym narażeniem zawodowym. Przyczynami niedosłuchu są schorzenia o podłożu miażdżycowym , a także fizjologiczne starzenie się słuchu.

Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem lekarskim z dnia [...] również orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u S. P. Stwierdzono, że zmiany w narządzie słuchu nie wykazują związku przyczynowego z odległym narażeniem na hałas (1966-1990) i należy je łączyć z procesem starzenia się.

Wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia z całkowitą pewnością czy natężenia hałasu były przekroczone a przede wszystkim z uwagi na treść orzeczeń lekarskich organ I instancji orzekł jak w osnowie decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. P. Odwołujący podniósł, że przy kuciu lemieszy ze stali resorowej, pracował od września 1983 roku. Pierwsze objawy schorzenia słuchu odczuł w sierpniu 1988 roku i wtedy zgłosił się do Poradni Otolaryngologicznej w [...]. S. P. jednoznacznie stwierdził, że przyczyna choroby narządu słuchu tkwi w przeciążonych hałasem warunkach pracy na stanowisku kowalskim, zaś pracodawca nie dopilnował swych obowiązków w sprawie dokumentacji dotyczącej warunków pracy na tego typu stanowiskach.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 90 poz. 575 z 1998 roku z późn. zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115 z 2002 roku) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że S. P. pracował jako kowal w warunkach narażenia na hałas, co mimo braku pomiarów natężenia hałasu zostało potwierdzone i uzasadnione przez organ I instancji. Jednak wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonane przez upoważnione jednostki oraz rozpoznane zmiany chorobowe w narządzie słuchu nie wykazały u wyżej wymienionego klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu. Przyczyną niedosłuchu w tym przypadku są choroby o podłożu miażdżycowym i fizjologiczne starzenie się słuchu.

Reasumując organ II instancji podkreślił, że jest związany orzeczeniami jednostek służby zdrowia upoważnionych do rozpoznawania i zgłaszania chorób zawodowych i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu S. P., jak należy domniemywać z jej treści, domagał się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w latach, kiedy pracował na stanowisku kowalskim przy kuciu młotem mechanicznym lemieszy z twardej stali miało miejsce pęknięcie resora młota mechanicznego powodujące olbrzymi hałas, wielokrotnie silniejszy niż przy normalnej pracy, który i tak był znacznie przekroczony powodując u niego uszkodzenie słuchu. Powołał się również na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którego podstawą jest schorzenie słuchu o charakterze utrwalonym.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto dodał, że samo wykazanie obecności czynnika szkodliwego w środowisku pracy nie wystarczy do stwierdzenia choroby zawodowej. Skoro zaś w orzeczeniach lekarskich został rozpoznany u skarżącego niedosłuch, który nie wykazuje cech przewlekłego urazu akustycznego, to organ Inspekcji Sanitarnej jest nim związany i nie ma prawa do odmiennego rozpoznania schorzenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] S. P. ponownie przedstawił w jakich warunkach odbywało się kucie lemieszy oraz, że w sierpniu 1988 roku nastąpiło uszkodzenie młota mechanicznego (olbrzymi hałas), po którym z uwagi na silny ból głowy i szum w uszach udał się do lekarza laryngologa. Skarżący podał, że to dolegliwości trwają nadal. Nie zgodził się również z miażdżycą jako przyczyną jego choroby, albowiem badania cholesterolu we krwi był i są w normie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialno prawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W załączniku do rozporządzenia w pkt 15 wykazem chorób zawodowych objęto uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu. Definicja prawna choroby zawodowej składa się więc z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej tym wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których szczegółowe określenie zawiera ust 2 § 1 cytowanego rozporządzenia.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w powyższym wykazie i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a tymi warunkami (por. wyrok SN z dnia 19 lipca 1984 roku, II PRN 9/84-OSNC 1985/4/53 i wyrok SN z 3 lutego 1999 roku III RN 110/98- Prokuratura i Prawo 1999/7-8/56).

Zgodnie natomiast z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, zaprezentowanym w wyroku z dnia 22 stycznia 1998 roku sygn. akt I SA 1029/97 (LEX nr 45829), dla spełnienia przesłanki § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Wystarczy bowiem wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość.

W tej sytuacji organy inspekcji sanitarnej słusznie więc przyjęły, pomimo braków pomiarów natężenia hałasu że S. P. pracując na stanowisku kowala w Kombinacie Państwowych Gospodarstw Rolnych był narażony na działanie czynnika szkodliwego w postaci hałasu. Natężenie hałasu mogło zaś przekraczać normy jego natężenia, za czym przemawiają wskazane w decyzji organu I instancji ustalenia: czas pracy przy kuciu lemieszy - średnio 8 godzin, a sezonowo 12-13 godzin, modernizacja ustawienia młota kowalskiego w latach 1997-1998, brak indywidualnych ochron słuchu oraz materiał używany do kucia lemieszy (bardzo twarda stal).

Wobec powyższego sporną jest tylko kwestia, czy S. P. zachorował na chorobę zawodową.

Skarżący był dwukrotnie badany przez jednostki organizacyjne uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w P. Ośrodek w [...] w orzeczeniu z dnia [...] rozpoznało u S. P., między innymi, obustronny niedosłuch czuciowo-nerwowy, podając jako jego przyczynę - schorzenia o podłożu miażdżycowym i fizjologiczne starzenie się słuchu. Wskazano też że pacjent nie przedstawił przekonujących dowodów na okoliczność, iż uszkodzenie słuchu powstało w okresie pracy zawodowej oraz, że nie udało się potwierdzić narażenia zawodowego ze względu na brak wyników pomiarów natężenia hałasu. W kolejnym orzeczeniu z dnia [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł. rozpoznano u S. P. obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego i stwierdzono, że nie wykazuje on związku przyczynowego z odległym narażeniem na hałas. Powołano się na to, że ekspozycja miała charakter krótkotrwały i nie było przekroczeń NDN, a pierwsze skargi na niedosłuch pojawiły się dopiero 19 sierpnia 1988 roku. Przyjęto, że uszkodzenie słuchu należy łączyć z procesem starzenia się słuchu. W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia o chorobie zawodowej orzeka organ administracji publicznej - inspektorzy sanitarni obu szczebli, a orzeczenia lekarskie czy opinie instytutu, wydane w trybie § 8 tego rozporządzenia są jedynie elementem postępowania dowodowego w tych sprawach i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegają stosownej ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód. W tym zakresie inspektora sanitarnego, który prowadzi postępowanie w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, w szczególności przepis art. 7 wyrażający zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 § 1 kpa mówiący o obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Reguły te dotyczą także oceny dowodu z orzeczeń lekarskich, które muszą nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i nie mogą ograniczać się do konkluzji lecz w sposób wyczerpujący wyjaśniać wszelkie występujące w sprawie wątpliwości. Muszą być umotywowane w sposób zrozumiały i przekonujący dla stron, organów orzekających oraz sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 roku SA/Wr 147/94 - Prokuratura i Prawo 1995/2/53 i wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 roku I SA 2074/97, LEX nr 45828).

Bez opinii biegłego (orzeczenia lekarskiego) bądź sprzecznie z nią inspektor sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może opierać rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia bądź sprzecznej z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu orzeczenia lekarskie stanowiące w niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji przez organy administracji publicznej I i II instancji nie spełniają powyżej opisanych wymogów. Przede wszystkim nie zawierają wszechstronnego uzasadnienia.

Orzeczenie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] nie odnosi się wcale do zapisów w dokumentacji medycznej dotyczącej skarg na niedosłuch w dniu [...] i nie wyjaśnia w oparciu o jakie dowody uznano jedynie miażdżycę oraz fizjologiczne starzenie się słuchu za przyczyną obustronnego niedosłuchu czuciowo nerwowego rozpoznanego u S. P. Omawiane orzeczenie zawiera też nieprawdziwe stwierdzenie na okoliczność, że nie udało się potwierdzić narażenia zawodowego.

Również, według Sądu, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] nie wyjaśnia w sposób pełny, logiczny i przekonujący, dlaczego przy stwierdzonym u skarżącego uszkodzeniu słuchu wywołanym hałasem na stanowisku pracy, o czym świadczy obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego, wykluczone jest rozpoznanie choroby zawodowej. Powołano się w nim natomiast na krótkotrwały charakter ekspozycji na hałas, co jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i na brak przekroczeń NDN, co nie musi mieć miejsca.

W obu orzeczeniach lekarskich zwrócono też uwagę na progresję niedosłuchu, a więc na kryterium pozanormatywne, do którego organy inspekcji sanitarnej obu instancji także się nie ustosunkowały.

W toku postępowania i w swych decyzjach organy I jak i II instancji nie wyjaśniły również, czy rodzaj uszkodzenia słuchu rozpoznany u S. P. jako obustronny niedosłuch czuciowo - nerwowy oraz obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego są tożsame.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się że jeśli nawet pojawiają się wątpliwości, czy w konkretnym przypadku choroba mogła powstać z innych przyczyn niż zatrudnienie to takie wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową.

Wobec powyższych rozważań zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ sanitarny winien rozważyć konieczność uzupełnienia orzeczeń lekarskich w zakresie wskazanym przez Sąd. Następnie opinie te i wnioski w nich zawarte ocenić w odniesieniu do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 litera c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/B.Sokołowska /-/W. Długaszewska /-/M. Kosewska

EW