Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 397/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A, Spółdzielni Mieszkaniowej B i Spółdzielni Mieszkaniowej C na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. nr X/182/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 uchwały nr X/182/15 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A kwotę 1410 (jeden tysiąc czterysta dziesięć) złotych, a na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej B i Spółdzielni Mieszkaniowej C po 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 397/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A, Spółdzielni Mieszkaniowej B w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej C w [...] wskazując jako jej przedmiot uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r., nr XXVI/638/16, w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miasta Gdyni w dniu 23 listopada 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXVI/638/16 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 4354, dalej: "nowela Regulaminu") o zmianie uchwały nr X/182/15 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 2242, dalej: "Regulamin", "uchwała"), dokonując zmiany treści § 7 Regulaminu, który otrzymał następujące brzmienie:

"- § 7 ust. 1 "Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający: możliwość zamoknięcia oraz ugrzęźnięcia w błocie lub śniegu, możliwość ich przemieszczania lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych, zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik, przemieszczanie pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni nieutwardzonej";

- § 7 ust. 2 "Pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób zapewniający pozbycie się odpadów zmieszanych oraz wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 w jednym miejscu, a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m";

- § 7 ust. 3 "Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób: wykluczający możliwość ugrzęźnięcia w błocie lub śniegu, wykluczający ich przewracanie przez zwierzęta, zapewniający możliwość przemieszczania pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni utwardzonej".

- § 7 ust. 4 "Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale worki z odpadami powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający możliwość ich rozerwania przez zwierzęta".

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r., w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r. (nowela Regulaminu), w zakresie § 7 ust. 1 i ust. 2 oraz § 23 tegoż Regulaminu wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowa C w [...],Spółdzielnia Mieszkaniowa B oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa C.

Zaskarżonej uchwale, w zakresie wskazanych wyżej przepisów, skarżące Spółdzielnie Mieszkaniowe zarzuciły sprzeczność z prawem polegającą na:

- uchwaleniu zmiany przepisów Regulaminu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, tj. z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, Ucpg);

- określeniu w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników, co wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg, a więc stanowi naruszenie art. 6 "k.p.a." i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP;

- dokonaniu nieuzasadnionego zróżnicowania w uchwale wymagań dotyczących rozmieszczenia pojemników dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały i dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 3, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

- sformułowaniu w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników na nieruchomości w sposób nieprecyzyjny i całkowicie dowolny, co narusza wynikającą z art. 8 "k.p.a." zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie obywateli.

Skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności Regulaminu w zakresie § 7 ust. 1 w całości, § 7 ust. 2 w części obejmującej fragment "a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m", oraz § 23 w części obejmującej fragment "z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i ust. 2, który wchodzi w życie z dniem 30.06.2017 r.";

2. zasądzenie od Rady Miasta Gdyni na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Sąd wojewódzki przytoczył motywy zawarte w uzasadnieniu skargi, gdzie wskazano, że pismami z dnia 24 marca 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm., Usg) zarządy skarżących Spółdzielni wezwały Radę Miasta Gdyni do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Regulaminu uchwalonego przez Radę Miasta Gdyni w dniu 24 czerwca 2015 r., w § 7 ust. 1 i ust. 2 oraz § 23 w drodze wykreślenia z Regulaminu § 7 ust. 1 w całości, wykreślenia z § 7 ust. 2 fragmentu "a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m", a w § 23 wykreślenia fragmentu "z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i ust. 2, który wchodzi w życie z dniem 30 czerwca 2017 r.". Do wezwań tych skarżony organ nie ustosunkował się.

Kwestionowanym przepisom Regulaminu zarzucono sprzeczność z prawem polegającą na określeniu w § 7 ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników, co wykraczać ma poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg. Wzywając do usunięcia naruszenia prawa akcentowano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie ma natomiast uprawnień do formułowania wymagań w powyższym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone. Sformułowany przez Radę Miasta Gdyni wymóg dotyczy miejsc usytuowania pojemników na odpady komunalne.

W skardze wskazano ponadto, że każda ze spółdzielni jako zarządca budynków mieszkalnych wielorodzinnych z których odbierane są odpady komunalne, a zatem jako podmiot, którego dotyczy obowiązek zapewnienia właściwych warunków do odbierania odpadów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Regulaminu, ponieważ jest adresatem sformułowanego w § 7 ust. 2 obowiązku doprowadzenia miejsc usytuowania pojemników do wymogów wynikających z uchwały.

Wedle skarżących, zmodyfikowane przepisy § 7 Regulaminu w zakresie ust. 1 i ust. 2 naruszają przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 Ucpg oraz przepisy Konstytucji RP i kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżących. Gdyby sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu co do braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi, Rada Miasta Gdyni wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

W przekonaniu organu gminy w niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżących nie miało miejsca, bowiem zaskarżone przepisy uchwały w dacie wniesienia skargi nie były powszechnie obowiązującymi i jako takie nie wywołały żadnych skutków prawnych, a zatem nie mogły naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, Rada Miasta Gdyni wyjaśniła, że projekt przedmiotowej uchwały został przed jej podjęciem zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z wymogiem art. 4 ust 1 Ucpg. Opinia tego organu znajduje się w aktach sprawy przekazanych do sądu. Ponadto zakres Regulaminu kształtuje w sposób wyczerpujący i precyzyjny przepis art. 4 ust. 2 Upcg.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarżące Spółdzielnie wykazały istnienie w dacie wniesienia skargi naruszenie ich interesu prawnego, skoro spółdzielnia jako zarządca budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z których odbierane są odpady komunalne, a zatem jako podmiot, którego dotyczy obowiązek zapewnienia właściwych warunków do odbierania odpadów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Regulaminu. Co się tyczy argumentacji Rady Miasta, że zaskarżony przepis uchwały w dacie wniesienia skargi nie był przepisem powszechnie obowiązującym i jako taki nie wywołał żadnych skutków prawnych (w kontekście treści § 23 Regulaminu), a zatem nie mógł naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia skłonił sąd wojewódzki do rozważań odnośnie relacji czasowej między dniem naruszenia interesów prawnych skarżącego a wejściem w życie kwestionowanej regulacji. Przywołując stosowne judykaty WSA w Gdańsku uwypuklił, że w przedmiotowej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia dotyczące zmian dotychczasowego rozmieszczenia pojemników na śmieci obligują skarżące Spółdzielnie do podjęcia stosownych działań jeszcze przed datą wejścia uchwały w życie, czemu służy odpowiednio długie vacatio legis. W następstwie stwierdzono, iż trudno w tej sytuacji przyjąć, że podmioty te mają prawo do kwestionowania przyjętych rozwiązań dopiero po wejściu w życie przedmiotowych regulacji, kiedy niedostosowanie się do jej wymogów skutkuje możliwością zastosowania sankcji na podstawie art. 10 ust. 2 Upcg. Ponadto stwierdzono, że skarżące dopełniły wymogów formalnych, uprzednio wzywając Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Regulaminu oraz dochowując terminu wniesienia skargi.

W dalszej kolejności zrekapitulowano treść art. 4 ust. 1 i 2 Ucpg w kontekście materialnoprawnych podstaw zaskarżonej uchwały, wskazując że uchwalany na ich podstawie regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących między innymi określanie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Sąd a quo podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 Ucpg. Ponadto wymienione w cyt. przepisie elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny.

W przekonaniu składu orzekającego sądu pierwszej instancji uchwalone zmiany Regulaminu nie wykraczają poza upoważnienie zawarte w ustawie. Nie ulegać ma wątpliwości, że Regulamin nie wskazuje, jak i gdzie powinny być urządzone miejsca w których umieszczone są pojemniki na odpady, co niewątpliwie przekraczałoby upoważnienie ustawowe. Regulamin wskazuje jedynie, że pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone według pewnych określonych reguł, pozostawiając jego adresatom pełną swobodę urządzania miejsc, gdzie pojemniki są umiejscowione tak, aby możliwe było ich zachowanie. Warunek utrzymania pojemników w sposób wykluczający zamoknięcie jest wymogiem o charakterze przede wszystkim sanitarnym, natomiast wymóg ich rozmieszczenia w sposób wykluczający ugrzęźnięcie pojemnika w błocie lub śniegu, przemieszczanie się go lub przewracanie, szczególnie przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych oraz rozmieszczenia pojemników w sposób zapewniający pozbywanie się odpadów w jednym miejscu i określający odległości pomiędzy pojemnikami są wymaganiami o charakterze porządkowym.

W ocenie tegoż sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa poprzez dokonanie nieuzasadnionego zróżnicowania w uchwale wymagań dotyczących rozmieszczenia pojemników dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały i dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 3. Rada Gminy różnicując sytuację prawną właścicieli zabudowy do czterech mieszkań od sytuacji prawnej właścicieli bądź zarządców nieruchomości wielorodzinnej nie naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zróżnicowanie ich sytuacji prawnej zakładać mają już bowiem przepisy Ucpg, ponadto Rada szczegółowo i przekonująco uzasadniła wskazane różnice. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż inne warunki do gromadzenia odpadów należy zapewnić na nieruchomościach zamieszkałych przez kilka osób, a inne na nieruchomościach zamieszkałych przez kilkadziesiąt lub kilkaset osób.

W konkluzji skargę uznając za niezasadną WSA w Gdańsku ją oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa A w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zaskarżył go w całości.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, Spółdzielnia Mieszkaniowa A podnosi zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to - art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa - ponieważ sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku miał odnieść się jedynie marginalnie i w sposób niepełny do zarzutów zawartych w skardze, jak i w pismach procesowych skarżących spółdzielni mieszkaniowych z dnia 21 sierpnia 2017 r. oraz wskazanych przez skarżących podczas rozprawy przed sądem wojewódzkim, pomijając w szczególności kwestię zarzutu nieuprawnionego ograniczenia prawa własności wskutek nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków wskazanych w zaskarżonych przepisach uchwały, dotyczących warunków, jakie muszą spełniać miejsca posadowienia pojemników na odpady, natomiast w zakresie zarzutu wykroczenia przez Radę Miasta Gdyni przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały poza delegację ustawową i zarzutu nieuprawnionego zróżnicowania obowiązków dla nieruchomości do 4 lokali i nieruchomości powyżej 4 lokali, miał przedstawić w uzasadnieniu bardzo lakoniczną argumentację opartą na pobieżnej i uznaniowej wykładni językowej zaskarżonych przepisów uchwały oraz bezkrytycznym przyjęciu argumentacji Rady Miasta Gdyni, bez uwzględnienia zasad wykładni celowościowej i bez wszechstronnej analizy przepisów ustawowych stanowiących delegację do wydania przepisów uchwały, także bez uwzględnienia utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przez co sąd pierwszej instancji nie wypełnił obciążającego go obowiązku odnośnie niezbędnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zupełny sposób, co czynić ma uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Ponadto skarga kasacyjna oparta jest również na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. zarzucie naruszenia przez sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego wskutek dokonania ich błędnej wykładni:

art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Ucpg w zw. z art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez uznanie, że nałożenie na właścicieli nieruchomości wymagań co do miejsc posadowienia pojemników na odpady, zawarte w § 7 ust. 1 i 2 uchwały nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg, a Regulamin w obecnym kształcie nie wskazuje, jak i gdzie powinny być urządzone miejsca, w których umieszczone są pojemniki na odpady, a wskazuje jedynie, że pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone według pewnych określonych reguł, pozostawiając adresatom Regulaminu pełną swobodę urządzania miejsc, gdzie pojemniki są umiejscowione, tak aby było możliwe ich zachowanie, z całkowitym pominięciem przy tym przez sąd wojewódzki okoliczności, iż wskutek regulacji nastąpiło ograniczenie prawa własności skarżących odnośnie sposobu korzystania z nieruchomości przeznaczonych do przechowywania pojemników na odpady, tzn. wskutek obowiązków nałożonych w § 7 ust. 1 i 2 uchwały w obecnym brzmieniu, w sposób niezgodny z prawem, właściciele tych nieruchomości nie mogą z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa:

art. 18 ust. 2 pkt 15 Usg w zw. z § 6, § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwane dalej: Ztp z 2002), polegające na przyjęciu, że obowiązki właścicieli nieruchomości zawarte w § 7 ust. 1 i 2 uchwały zawierają się w zakresie dotyczącym obowiązku utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, wbrew treści uchwały, w której w § 7 ust. 1 i 2 mowa jest o warunkach rozmieszczenia pojemników, natomiast obowiązki utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym uregulowane są odrębnie wprost w treści § 8 uchwały, co oznacza, iż są to dwie odrębnie uregulowane grupy obowiązków, o czym świadczy także treść art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Ucpg; w efekcie takiej wykładni należałoby uznać, iż doszło do uregulowania tego samego zakresu obowiązków w dwóch odrębnych przepisach aktu normatywnego, dodatkowo do powtórzenia w uchwale przepisów innych aktów normatywnych; ponadto sąd wojewódzki pominął, że w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały określono wbrew zasadom techniki legislacyjnej wymagania co do miejsca usytuowania pojemników w sposób nieprecyzyjny i całkowicie dowolny;

art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Ucpg - wskutek nieuznania przez sąd pierwszej instancji za sprzeczne z prawem dokonania nieuzasadnionego zróżnicowania w uchwale wymagań dotyczących rozmieszczenia pojemników dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały i dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 3, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Na mocy art. 176 § 1 pkt 3 i art. 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie wnosi o zmianę orzeczenia w całości poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gdyni w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. (uchwała Nr X/182/15), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni (uchwała Nr XXVI/638/16), w zakresie: § 7 ust. 1 w całości; § 7 ust. 2 w części obejmującej fragment "a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m"; § 23 w części obejmującej fragment "z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i ust. 2, który wchodzi w życie z dniem 31.12.2019 r." (wg aktualnego brzmienia § 23 ustalonego po zmianach wynikających z uchwały nr XXXII/798/17 Rady Miasta z dnia 24 maja 2017 r. o zmianie uchwały w sprawę regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r., poz. 2221) i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych;

rozpoznanie sprawy na rozprawie;

zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając obszernie sformułowane w niej zarzuty podniesiono m. in., że sąd wojewódzki nie wypełnił, ciążącego na nim obowiązku odnośnie niezbędnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zupełny sposób, uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia polemizuje z tymi wywodami zaskarżonego wyroku, gdzie przyjęto, iż Regulamin nie normuje jak i gdzie powinny być urządzone miejsca, w których należy ustawiać pojemniki na odpady komunalne. Przywołano uprzednią argumentację skarżących spółdzielni, że Regulamin w takim kształcie, jaki wynikał ze zmian dokonanych uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r. zmusza skarżącą do przeprowadzenia kosztownych procesów inwestycyjnych, polegających na ogrodzeniu i zadaszeniu miejsc zlokalizowania tych pojemników. Wykładnia sądu a quo odnośnie treści § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu, wedle której zawarte tam wymogi dotyczą wymogów sanitarnych i porządkowych jest nieuprawniona, albowiem nie dostrzeżono w wyroku tegoż sądu, że w § 8 Regulaminu te zagadnienia zostały odrębnie unormowane. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że obowiązki właścicieli nieruchomości zawarte w § 7 ust. 1 i 2 uchwały dotyczą utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Tymczasem – jak uważa skarżąca kasacyjnie – jest to wykładnia wbrew treści uchwały, w której w § 7 ust. 1 i 2 mowa jest o warunkach rozmieszczenia pojemników, natomiast obowiązki utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym uregulowane są odrębnie wprost w treści § 8 uchwały, co oznacza, że są to dwie odrębnie uregulowane grupy obowiązków, o czym świadczy także treść art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 Ucpg. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej A w efekcie takiej wykładni należałoby uznać, że doszło do uregulowania tego samego zakresu obowiązków w dwóch odrębnych przepisach aktu normatywnego, dodatkowo do powtórzenia w uchwale przepisów innych aktów normatywnych.

W kwestionowanym skargą Regulaminie posłużono się wyrażeniami nieostrymi i nieprecyzyjnymi, skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia eksponuje, że trudno jest chociażby traktować o możliwości zamoknięcia pojemników, wykonanych wszak z tworzywa sztucznego. Brak także argumentu dla arbitralnego wymogu z § 7 ust. 2 Regulaminu odnośnie odstępów między poszczególnymi pojemnikami (w tym aspekcie wywody strony skarżącej kasacyjnie mają znajdować wsparcie w judykaturze).

Sąd wojewódzki nie wyjaśnić miał także zasadności wprowadzenia rozróżnienia obowiązków właścicieli nieruchomości, przy zastosowaniu kryterium ilości lokali w budynku, gdzie Regulamin oddzielnie traktuje o obowiązkach w zależności od tego, czy w budynku jest więcej niż 4 lokale mieszkalne. Narusza to przepisy Konstytucji RP odnośnie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2).

Treść zaskarżonej uchwały dowodzić ma przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 Ucpg, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym wyroku uregulowano w Regulaminie wymogi miejsc usytuowania pojemników na odpady komunalne, a nie reguły rozmieszczenia tych pojemników. Doszło także do powtórzenia normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 Ucpg, tym samym naruszono reguły określone w § 118 w zw. z § 143 Ztp, jak również wynikające z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Obszernie przywołując sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynikać ma wsparcie argumentacji strony, skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia dowodzi, że w Regulaminie doszło do powtórzenie norm wyższego rzędu, nadto wykroczono poza zakres ustawowej delegacji do wydania przedmiotowej uchwały.

Poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przygotowania miejsc przechowywania pojemników na odpady poprzez ich zadaszenie i ogrodzenie oraz utwardzenie podłoża i oddalenie skargi na Regulamin przewidujący tego rodzaju obowiązki, dojść miało do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi Rady Miasta Gdyni na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółdzielni na rzecz tego organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu skarżący nie wykazali w postępowaniu przed WSA w Gdańsku naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między unormowaniem zaskarżonej uchwały, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. W tym aspekcie eksponuje się, że kwestionowane przepisy § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu nie weszły jeszcze w życie i nie wywołują skutków prawnych.

Nie został także naruszony przepis art. 141 § 4 Ppsa kwestionowanym wyrokiem, a jego uzasadnienie spełnia wymogi cyt. ustawy.

Nie zostały także naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, wbrew powtarzanym uporczywie przez skarżącą twierdzeniom Rada Miasta Gdyni nie określiła w zaskarżonej uchwale wymagań co do miejsc posadowienia pojemników na odpady. Przepis § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu należy rozumieć w ten sposób, że pojemniki na nieruchomości należy rozmieszczać tak, aby wykluczać możliwość zamoknięcia zawartości pojemników, tj. znajdujących się w nich odpadów. Przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b Ucpg nie stanowią wyłącznego kryterium dla ustalenia warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W zabudowie do 4 lokali nie występuje zjawisko zastawiania poszczególnych pojemników na odpady, co uzasadniało zróżnicowanie warunków rozmieszczania tych pojemników. W zabudowie powyżej 4 lokali występować ma zjawiska rozmieszczania pojemników na odpady w kilku oddalonych od siebie miejscach, a ponadto występuje ze szczególnym nasileniem możliwość przewracania pojemników bez udziału człowieka. Wiedzę w tym zakresie Rada uzasadnia swym doświadczeniem jako organu organizującego system odbierania odpadów komunalnych. Odrębne uregulowania w zaskarżonej uchwale dla zabudowy do 4 lokali i powyżej 4 lokali wspierano poprzez powoływanie się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie sposobu rozumienia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Zdaniem organu gminy spełnienie wymogów przewidzianych w Regulaminie w większości przypadków nie pociąga za sobą konieczności ponoszenia nakładów finansowych. Nie są także uzasadnione zarzuty, jakoby w przepisach § 7 i § 8 Regulaminu normowano ten sam obowiązek dotyczący utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie. Nie zgodzono się także z tym, że wskutek uchwalenia zaskarżonych przepisów doszło do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

W konkluzji odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej A popierał skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Dodatkowo przedłożył sporządzone przez zarząd skarżącej kasacyjnie Spółdzielni zestawienie odnośnie wysokości nakładów finansowych poczynionych od roku 2016 na to, aby dostosować wiaty śmietnikowe na terenach tej Spółdzielni do wymogów przewidzianych w kwestionowanym Regulaminie. Dodatkowo podniósł, że Rada Miasta Gdyni w dniu 28 sierpnia 2019 r. uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku, z tym, że jego regulacje wejdą w życie 1 stycznia 2020 r. W nowym regulaminie nie ma odpowiednika aktualnego § 7 ust. 1 pkt 1 skarżonego Regulaminu. Ponadto wyjaśnił, że użyte w skardze kasacyjnej odniesienia się do przepisów aktów prawa miejscowego dotyczą odpowiednich przepisów "uchwały regulaminowej" w brzmieniu ustalonym uchwałą z 23 listopada 2016 r. zmieniającą źródłową "uchwałę regulaminową".

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że jej zarzuty nie są trafne. Przepisy zmieszczone w § 7 i 8 "uchwały regulaminowej" mają charakter uzupełniający się, delegację ustawową Rada potraktowała kompleksowo, gdyby zaś przyjąć twierdzenia skarżącej kasacyjnie to delegacja ta dotycząca warunków rozmieszczenia pojemników na odpady byłaby zbiorem pustym. Dodatkowo powoływał, że przyczyna takiej a nie innej regulacji zawartej w § 7 ust. 1 i 2 "uchwały regulaminowej" wynika z wieloletnich analiz oraz uwag mieszkańców.

Pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej B poparł skargę kasacyjną, jej zarzuty oraz wnioski w niej zawarte. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w delegacji ustawowej dla podjęcia "uchwały regulaminowej" brak jest argumentu, aby podejmując taką uchwałę posługiwać się kryterium zróżnicowania nieruchomości ze względu na liczbę lokali w budynku. Rada konsekwentnie stara się zmusić skarżące Spółdzielnie do wybudowania pergoli, których koszt jest wysoki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna oparta jest na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności wypadnie dostrzec, że WSA w Gdańsku w sposób oczywiście błędny określił w sentencji swego wyroku przedmiot skargi. Z treści bowiem skargi, jak również z treści skargi kasacyjnej wynika niespornie, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni (Regulamin), nie zaś uchwałę tego organu z dnia 23 listopada 2016 r., nr XXVI/638/16, w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni (nowela Regulaminu). Nie ulega także wątpliwości, że z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego były w istocie przepisy Regulaminu, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r. (nowela Regulaminu) Podobnie z odpowiedzi na skargę, jak i z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że nie jest wątpliwe dla Rady Miasta Gdyni, że skarżące Spółdzielnie kwestionowały stosowne przepisy Regulaminu. Jest także oczywiste, że w motywach zaskarżonego wyroku sąd wojewódzki pod pojęciem przedmiotu skargi rozumiał stosowne przepisy Regulaminu. Tym samym oczywiste jest, że przedmiotem zaskarżenia, jak również oceny sądu pierwszej instancji była w istocie uchwała Rady Miasta Gdynia z dnia 24 czerwca 2015 r. (Regulamin).

B. Wywody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną odnośnie braku wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżące Spółdzielni, w tym i skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię Mieszkaniową A, są bezprzedmiotowe, skoro to nie organ kwestionuje wyrok sądu pierwszej instancji, w którym przyjęto, że skarżące wykazały naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg.

C. Nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie uzasadniła, zdaniem Sądu Naczelnego, naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w kontekście treści art. 174 pkt 2 Ppsa, wywodząc że sąd pierwszej instancji miał się odnieść do zarzutów skargi "marginalnie i w sposób niepełny", zaś w aspekcie zarzutu wykroczenia przez Radę Miasta Gdyni poza delegację ustawową przedstawić miał w uzasadnieniu wyroku argumentację "bardzo lakoniczną, opartą na pobieżnej i uznaniowej wykładni językowej zaskarżonych przepisów uchwały". Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Spółdzielnia Mieszkaniowa A stawiając zarzut naruszenia powyższego przepisu w istocie podnosi brak należytego – w jej ocenie – ustosunkowania się do wszystkich kwestii i zarzutów przedstawionych w skardze. Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał w dostatecznie komunikatywny sposób przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako nieuzasadnioną i ją oddalił. Nie jest więc tak, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku ma uniemożliwiać Sądowi Naczelnemu jego kontrolę instancyjną, przeczy temu chociażby obszernie zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego. Odrębną natomiast kwestią jest, czy stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, zwłaszcza w aspekcie wykładni i zastosowania przepisów praw amaterialnego jest prawidłowe.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie sądu wojewódzkiego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jej ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa. Podobnie ocenić należy jako nieskuteczne podnoszenie zarzutu naruszenia cyt. przepisu Ppsa, gdy idzie o utożsamianie sformułowania zawartego w § 7 ust. 1 Regulaminu z pojęciem "warunki rozmieszczania" czy też wątków dotyczących następstw wprowadzenia w Regulaminie wymogów, które skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia utożsamia z koniecznością ogrodzenia i zadaszenia miejsc, w których mają być ustawione pojemniki na odpady komunalne.

D. Za częściowo uzasadniony wypadnie uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, na skutek ich błędnej wykładni, a w konsekwencji przekroczenia granic upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu.

Słusznie WSA w Gdańsku wywodził, iż z" norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej". Rzecz jednak, że te słuszne ustalenie nie spotkało się z prawidłową oceną w kontekście treści przepisów art. 7 ust. 1 Regulaminu w brzmieniu ustalonym nowelizacją Regulaminu.

Istota sprawy sprowadzała się do tego, czy przyjmując nowelizacją Regulaminu przepisy zawarte w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Gdyni nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej zawartej w przepisach Ucpg. W myśl art. 4 ust. 1 Ucpg "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Wedle zaś art. 4 ust. 2 Ucpg ów regulamin określa "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy", wskazane zaś w poszczególnych punktach tegoż art. 4 ust. 2 cyt. ustawy poszczególne kwestie wyznaczają zakres dopuszczalnych zagadnień, które rada gminy winna w takim regulaminie określić. Niesporne jest, że nowela Regulaminu została podjęta po wyczerpaniu obligatoryjnego trybu współdziałania z właściwym państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, sąd wojewódzki niewadliwie ustalił, że opinia organu sanitarnego dotycząca projektu uchwały z dnia 23 listopada 2016 r. znajduje się w aktach sprawy, przeto ten zarzut skargi uznał za nieuzasadniony. Zagadnienia tego nie podnosi się już ponadto w skardze kasacyjnej.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg wynika, że jedną z tych kwestii, które wymagają uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie jest określenie "rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Zagadnienia powyższe w rzeczonym Regulaminie zostały określone w jego Rozdziale 3 zatytułowanym "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Nie ulega wątpliwości, że rodzaj i minimalne pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych zostały unormowane w § 6 tegoż Regulaminu. Co się tyczy "warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym", to zagadnienie powyższe jest normowane w § 8 Regulaminu, gdzie wskazano, że utrzymywanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym powinno być dokonywane poprzez: "1) umieszczanie w pojemnikach o określonych kolorach lub oznaczeniach wyłącznie odpadów do nich przeznaczonych, 2) zapewnienie poddawania czyszczeniu pojemników na odpady zmieszane co najmniej dwa razy w roku, a pojemników na odpady wymienione w § 3 ust. 2 pkt 1-3 co najmniej raz w roku, 3) gromadzenie odpadów w pojemniku w ilości niepowodującej jego przeciążania, 4) zamykanie pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych". Przepisy § 7 Regulaminu zostały natomiast tak sformułowane, że z każdego z nich wynikać ma, że Rada Miasta Gdyni normuje tam oznaczone warunki rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne. Tym samym znajdujące się w kwestionowanych przepisach § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu oznaczone normy mają odnosić się do "warunków rozmieszczenia pojemników na odpady".

Nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, jakoby warunek utrzymania pojemników w sposób wykluczający ich zamoknięcie był wymogiem o charakterze przede wszystkim sanitarnym, natomiast wymóg rozmieszczenia pojemników w sposób wykluczający ugrzęźnięcie pojemnika w błocie lub śniegu, przemieszczanie się go lub przewracanie, szczególnie przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych były wymaganiami o charakterze porządkowym. WSA w Gdańsku wykluczył tym samym, aby powyższe wymogi, które zostały zacytowane na s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 397/17, a zawarte w jego § 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu, stanowić miały doprecyzowanie warunków utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym czy też porządkowym. Trafnie w tym względzie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wskazuje, że te zagadnienia zostały unormowane odrębnie w Regulaminie, w jego § 8. Sąd a quo nie dostrzegł ponadto, że w § 8 pkt 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co powinno być dokonywane m. in. poprzez zamykanie pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych. O tym, że zamiar nałożenia obowiązku, którego realizacja prowadzić miałaby do tego, by odpady komunalne umieszczane w pojemnikach nie były zalewane wodami opadowymi, miała na względzie Rada Miasta Gdyni, wskazuje treść odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 4-5), gdzie takiemu celowi służyć ma regulacja określona w § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Skoro kwestię utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym w aspekcie wyposażenia ich w zamknięcia uniemożliwiające dostanie się do środka pojemnika wody opadowej została unormowana w Regulaminie odrębnie (§ 8 pkt 4), to nie jest normowaniem tego samego zagadnienia treść § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada miałaby określać – co wynika z początkowej treści § 7 ust. 1 Regulaminu – rozmieszczenie pojemników na odpady.

Nie są także wykonaniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg poprzez szczegółowe określenie rozmieszczenia pojemników na odpady, te unormowania Regulaminu, zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, które odnoszą się do wykluczenia możliwości ugrzęźnięcia pojemników w błocie lub śniegu, możliwości ich przemieszczania lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych, a także ich przemieszczanie pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni nieutwardzonej. W istocie taka regulacja odnosi się do określenia wymogów miejsc usytuowania pojemników na odpady komunalne, trafnie w tym zakresie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia w skardze kasacyjnej, a uprzednio w skardze wszystkie skarżące spółdzielnie mieszkaniowe podnoszą, że Rada Miasta Gdyni na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg nie miała uprawnień do tego, aby poprzez treść § 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu realizowała zawartą w cyt. przepisie delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad czystości i porządku w aspekcie warunków rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne. Nie jest przeto prawidłowe stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tym zakresie Rada Miasta Gdyni nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg.

Co się zaś tyczy unormowania kwestii rozmieszczania pojemników na odpady tak, by wykluczyć ich ugrzęźnięcia w błocie lub śniegu (§ 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu in fine), to dostrzec wypadnie, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b Pucg wynika, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". W tym aspekcie regulacja odnosząca się do powyższej kwestii jest unormowana już w § 4 Regulaminu.

Sąd wojewódzki wprawdzie dostrzegł, że kwestie warunków technicznych miejsc gromadzenia odpadów stałych określają inne przepisy, ale z tej okoliczności nie wyprowadził prawidłowego wniosku. Zagadnienie powyższe unormowane jest w przepisach § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, Rwt z 2002), na marginesie zauważyć wypadnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiście błędnie podano datę cyt. rozporządzenia ("13 lutego 2003 r." – s. 19 uzasadnienia wyroku). Z przywoływanego powyżej § 22 Rwt z 2002 wynika, że miejscami na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych na działkach budowlanych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, mogą być: 1) zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi; 2) wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie; 3) utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (ust. 2). Przepis § 22 ust. 3 Rzwt z 2002 określa dodatkowo, że między wejściami do pomieszczeń lub placami, o których mowa w ust. 2, a miejscem dojazdu samochodów śmieciarek wywożących odpady powinno być utwardzone dojście, umożliwiające przemieszczanie pojemników na własnych kołach lub na wózkach. Ponadto z § 22 ust. 4 cyt. rozporządzenia wynika, że miejsca do gromadzenia odpadów stałych przy budynkach wielorodzinnych powinny być dostępne dla osób niepełnosprawnych. Zatem kwestia utwardzenia dojścia do miejsc zlokalizowania na działce budowlanej pojemników na odpady jest unormowana w akcie prawnym powszechnie obowiązującym, z tych względów nie można uznać za prawidłowe skorzystanie z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg i pod pozorem unormowania warunków rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne, normować w regulaminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 Ucpg wymogów odnoszących się do miejsc, na których mogą być umieszczanie pojemniki na odpady na działkach budowlanych.

E. Do warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym czy też porządkowym nie można zaliczać wymogu utrzymania miejsc usytuowania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych nsa.gov.pl.) wskazywano, że ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg przyznał radzie gminy kompetencję do określenia w przedmiotowym regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W przepisie tym mowa jest zatem wyłącznie o kompetencji do określenia warunków utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie zaś do formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których umiejscowione mają być te pojemniki. Podzielając powyższy pogląd, w realiach niniejszej sprawy przyjdzie uznać, że sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował powyższą delegację ustawową, ponieważ nie zauważył, że warunek rozmieszczenia odnosi się wprost do pojemników, a nie do miejsc ich ustawienia.

F. Sąd w tym składzie nie dopatruje się natomiast przekroczenia granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg w regulacjach zawartych w § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Regulaminu, gdzie wskazano, że na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający "zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik" oraz ogólnie wskazano, że pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób zapewniający pozbycie się odpadów zmieszanych oraz wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 "w jednym miejscu", a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że przez pojęcie "rozmieszczenia" należy rozumieć jako oznaczone występowanie w przestrzeni, lokowanie coś w różnych miejscach czegoś. W takim ujęciu w ocenie Sądu mieści się zarówno regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu jak i w jego § 7 ust. 2. Tym przepisom nie można zarzucić, że są nieprecyzyjne. Dodatkowo w aspekcie tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie jest trafny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP odnośnie równości wobec prawa, czy zakazu dyskryminacji, skoro regulacja ta odnosi się do wszystkich adresatów skarżonego Regulaminu, niezależnie czy dotyczy to nieruchomości zabudowanych budynkami do czterech czy też powyżej czterech lokali mieszkalnych. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w kontekście przepisu § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu to skargą nie objęto przepisu § 7 ust. 3 Regulaminu, odnoszącego się do nieruchomości zabudowanych budynkiem do czterech lokali mieszkalnych, a co powoduje iż taki zarzut nie może zostać uznany za trafny.

G. W konsekwencji uwag zawartych w pkt F, za nietrafny w aspekcie przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Regulaminu przyjdzie uznać zarzut naruszenia nimi przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 Ucpg w zw. z art. 7, 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia w istocie nie wskazała, w czym upatruje błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 Ucpg, z którego wynika, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w aspekcie powyższych przepisów Regulaminu. Rada Miasta Gdyni uchwalając przepisy o treści wskazane w § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Regulaminu działała na podstawie i w granicach prawa, nie naruszyła przeto art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika taki nakaz działania względem wszystkich organów władzy publicznej. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji odnośnie błędnej wykładni przepisów art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Nie jest także naruszeniem istoty prawa własności uregulowanie przez organ stanowiący gminy takich reguł rozmieszczenia pojemników na odpady, jak wskazane w § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Regulaminu, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji art. 140 K.c.

H. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 Usg w zw. z § 6, § 115 i § 118 Ztp z 2002 wskutek ich błędnej wykładni. Z uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej wynikać ma, że do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 Usg doszło wskutek oddalenia przez sąd wojewódzki skargi, a przez to "utrzymano w mocy" akt prawa miejscowego uchwalony niezgodnie z prawem. Z cyt. przepisu wynika wszakże, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy".

W ocenie Sądu unormowania Rztp nie mają charakteru klasycznych dyrektyw o charakterze normatywnym, zdają się mieć jedynie charakter zaleceń skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Ich naruszenie – choć z zastrzeżeniem, że gdyby było one jedyne w ramach danej sprawy – nie stanowiłoby wystarczającej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności poddanego kontroli sądowej aktu prawa miejscowego podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przy ocenie skuteczności zarzutów naruszenia wyłuszczonych przepisów Rztp należało mieć na uwadze uwzględnienie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że m. in. organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ta reguła konstytucyjna jest uzupełniana przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), z którego wynika, że "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/112, LEX nr 1291950).

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście tych wszystkich powyższych uwag, w ocenie Sądu zarzut naruszenia przepisów wyłuszczonych w pkt 2 skargi kasacyjnej względem przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Regulaminu nie jest skuteczny.

I. Co się tyczy wskazywanych w skardze Spółdzielni Mieszkaniowych zarzutów naruszenia przepisów art. 6 i 8 "k.p.a." i uznając, że chodzi w tym przypadku o Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.), bo tak zostało to ujęte w uzasadnieniu skargi, to są one całkowicie chybione. Strony skarżące ignorują bowiem elementarną okoliczność, że z przepisów rozdziału I "Zakres obowiązywania" Działu I "Przepisy ogólne" K.p.a. wynika jednoznacznie, że Kodeks ten nie ma zastosowania do spraw związanych z podejmowaniem przez organ stanowiący organu jednostki samorządu terytorialnego uchwał.

J. Z powyżej wyłożonych względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna została częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

K. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.