II SA/Ol 962/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-11	
Data wpływu	2020-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Dnia 11 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dla terenu położonego w obrębie, obejmującego działkę o nr ewid. "[...]" oraz dla terenu położonego w obrębie, obejmującego działki o nr ewid. "[...]" i "[...]" 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 października 2020 r., nr PN.4131.378.2020, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej zwany też "organem nadzoru") stwierdził nieważność uchwały Nr XXXI/203/2020 Rady Gminy Ełk z dnia 4 września 2020 r.

w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ełk, dla terenu położonego w obrębie Pistki, obejmującego działkę o nr ewid. 98 oraz dla terenu położonego w obrębie Chruściele, obejmującego działki o nr ewid. 17 i 18 (dalej jako: "uchwała", "studium").

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała podjęta została

z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako: "u.p.z.p."), polegającym na niewłaściwym wykonaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie organu nadzoru, sporządzony w toku procedury planistycznej bilans nie określa i nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. Ustalenia tekstowe, zawarte w tomie I, rozdziale IV punkcie 4 "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy", strony 106-107 studium uwarunkowań, nie wypełniają dyspozycji zawartej w art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. Informacje o możliwych źródłach finansowania, zawarte w części tekstowej studium, mają wyłącznie ogólny charakter. Część tekstowa nie zawiera konkretnych rozwiązań, które wyczerpująco regulowałyby zagadnienie finansowania infrastruktury technicznej i społecznej oraz sieci komunikacyjnej. Podkreślono, że możliwości finansowania oznaczają konieczność przeanalizowania i przekalkulowania kosztów realizacji tychże inwestycji w ramach posiadanych środków gminy, w oparciu przede wszystkim o budżet gminy (dochody i wydatki oraz potencjał inwestycyjny gminy, z odniesieniem się do samych możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji). Analiza ta ma istotne znaczenie w perspektywie obciążeń finansowych gminy oraz, przy spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p., może rodzić po stronie gminy konieczność dokonania zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Zdaniem organu nadzoru analiza rozdziału IV punktu 4 "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy", części tekstowej studium, prowadzi do wniosku, iż wykonując bilans, przyjęto błędne założenia demograficzne. Z części tekstowej studium nie wynika z jakiego źródła pochodzą przyjęte dane, dotyczące zwiększenia liczby ludności w gminie. Brak źródła danych, powoduje, iż należy je uznać za niewiarygodne, tym samym za niewiarygodne należy również uznać przyjęcie założenia w przedmiocie prognozowanego wzrostu liczby ludności. Organ nadzoru stwierdził, że dane pochodzące z Głównego Urzędu Statystycznego, chociażby w zakresie demografii (w kategorii "Ludność"), odmiennie od założeń przyjętych w studium, wskazują na ogólną tendencję do spadku, a nie wzrostu liczby ludności. Bilans opracowany został zatem bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz (między innymi ekonomicznych, demograficznych) oraz oparty na błędnych założeniach, które rzutują na przyjętą politykę przestrzenną gminy. Organ nadzoru wyjaśnił, że sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami, dostosowane przede wszystkim do potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy. W ramach bilansu wskazuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę w okresie najbliższych 30 lat. Podstawą określenia zapotrzebowania są analizy: ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne, a także możliwości finansowe gminy. Ponieważ wskazane analizy są tylko projektowaniem przyszłości, to mogą nie uwzględniać w wystarczający sposób procesów rozwojowych ze względu na ich zmienność (nieprzewidywalność), dlatego też ustawodawca zezwala na zwiększenie zapotrzebowania na nową zabudowę maksymalnie o 30 % w stosunku do wyników tych analiz. Wykonując bilans terenów szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, porównuje się maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę z chłonnością ww. terenów. Powyższe czynności mają prowadzić do ustalenia czy konieczne jest wyznaczenie nowych (dodatkowych) terenów pod zabudowę, czy też potrzeba taka nie zachodzi. Przeznaczenie terenów pod nową zabudowę uzależnione jest także od możliwości finansowych gminy w zakresie wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby wraz z realizacją nowej zabudowy następowała równocześnie albo w dającej się przewidzieć przyszłości realizacja ww. infrastruktury.

Gmina Ełk nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik Gminy wniósł

o: uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie:

- art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji brak zapewnienia gminie udziału w postępowaniu, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, tj. czy gmina posiada możliwości finansowania wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz zasadności przyjętych założeń demograficznych;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zmianę studium przyjęto z naruszeniem zasad jego sporządzania (wadliwie sporządzony bilans terenów), podczas gdy do bilansu przyjęto rzetelne dane demograficzne i finansowe;

- art. 10 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 5 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie, że bilans terenów:

a) nie spełnia wymogów art. 10 ust. 5 pkt 5, pomimo iż określa możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy,

b) zawiera błędne założenia demograficzne, zaś z części tekstowej nie wynika z jakiego źródła pochodzą przyjęte dane, pomimo iż z części tekstowej - wbrew twierdzeniom Wojewody - wynika, że dane przyjęto w oparciu o dane GUS dla obszaru gminy Ełk.

W uzasadnieniu organ argumentował, że Wojewoda zarzuca naruszenie art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy ze względu na ogólnikowość ustaleń bilansu i brak konkretnych rozwiązań, w tym w oparciu o budżet gminy. Treść uzasadnienia sugeruje, że bilans powinien wskazać wysokość środków niezbędnych do realizacji zadań własnych gminy i konkretne źródło ich finansowania w budżecie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że studium ma na celu jedynie określenie polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 ustawy) i nie przesądza ostatecznego przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Stąd też na etapie studium niemożliwym jest oszacowanie wysokości kosztów wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, gdyż studium nie określa przeznaczenia terenu. Ponadto, do ustalenia wysokości kosztów konieczny jest projekt budowlany i kosztorys inwestorski, których nie można sporządzić bez planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei budżet jest rocznym planem wskazującym m.in. konkretne zadania inwestycyjne w danym roku. Stąd też niemożliwym jest, aby budżet przewidywał wysokość środków na zadania infrastrukturalne gminy przewidziane ogólnie w studium. Co więcej, nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga (art. 20 ust. 1 ustawy) o sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zatem nawet przepisy dotyczące planu miejscowego odwołują się nie do budżetu, ale do ogólnych zasad finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych, czyli do budżetu i wieloletniej prognozy finansowej. Co istotne art. 20 ustawy wymaga określenia w planie miejscowym zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zaś art. 10 - jedynie możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Zatem przepis ten nie wymaga określenia źródeł finansowania sieci i infrastruktury (choć i takie w bilansie wskazano), ale - mając na uwadze całokształt finansów gminy - zdolność gminy do ich realizacji. Zatem użyte w art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy pojęcie możliwości finansowania należy rozumieć ogólnie - jako zdolność do realizacji sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Praktycznie rzecz ujmując, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda uznał, że lepiej od gminy zna jej sytuację finansową.

Pełnomocnik Gminy wskazał, że w rozdziale 4.1 pn. "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy" odniesiono się zarówno do istniejącej na terenie gminy Ełk infrastruktury komunikacyjnej, jak i do infrastruktury technicznej. Określono trendy zachodzące na terenie gminy Ełk na przestrzeni lat w kontekście budowy nowych dróg i sieci infrastruktury technicznej. Przedstawiono rzeczywiste zmiany zachodzące w tym obszarze działań gminy poddając analizie zmiany w ilości i długości nowo wybudowanych sieci infrastruktury technicznej. Poddano analizie budżet gminy Ełk oraz zmiany zachodzące w dochodach i wydatkach gminy na przestrzeni lat, w tym wydatki przeznaczone na budowę dróg i sieci infrastruktury technicznej. Zauważono, iż wydatki Gminy Ełk na przedmiotowe zadania ulegają systematycznemu wzrostowi w kolejnych latach, co wynika z zaistniałych potrzeb związanych z rozwojem Gminy (na co wskazuje m.in. znaczący wzrost dochodów budżetu i wzrost liczby mieszkańców). Gmina Ełk korzysta również z dochodów pochodzących ze źródeł zewnętrznych takich jak: dotacje celowe z budżetu państwa, dotacje unijne, czy pożyczki i kredyty. Gmina rokrocznie realizuje inwestycje infrastrukturalne w zakresie budowy dróg (str. 95-96 uwarunkowań) i sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (str. 92-93 uwarunkowań i organizuje transport zbiorowy (str. 96 uwarunkowań). Wydatki w tym zakresie mają tendencję rosnącą (str. 95 uwarunkowań). Co więcej, spółka gminna Zakład Usług Gminnych sp. z o.o. otrzymała dofinansowanie do budowy sieci kanalizacyjnej w miejscowości Chruściele, zaś sieć wodociągowa już istnieje (w ramach umowy Zakład Usług Gminnych wybuduje dodatkowo odcinek "spinający" sieć wodociągową do miejscowości Barany). Obie sieci posiadają zdolność do zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków nawet dla maksymalnej ilości osób, jaka w oparciu o zmienione studium mogłaby zamieszkać na terenie miejscowości. Okoliczność te potwierdzają załączone do skargi dokumenty. Droga publiczna biegnąca przez miejscowość Chruściele jest drogą powiatową, zatem wydatki związane z jej modernizacją spoczywają na powiecie. Jednakże gmina dotuje budowy dróg powiatowych, co potwierdzają załączone uchwały z lat 2018-2020. Wieloletnia prognoza finansowa wskazuje na stały wzrost dochodów, a w konsekwencji dalszej możliwości wydatkowania środków na inwestycje. Z powyższych okoliczności bezwzględnie wynika, że gmina posiada możliwości sfinansowania inwestycji infrastrukturalnych wynikających ze studium. Podkreślono też, że określone w studium, poprzez kierunki rozwoju, możliwości rozwoju Gminy będą charakteryzowały się etapowością realizacji i będą wymagały w wielu przypadkach sporządzenia planów miejscowych. Procedura opracowania planu miejscowego każdorazowo poprzedzona jest analizami odnoszącymi się do istniejących uwarunkowań, potrzeb i możliwości finansowych gminy i wyrażana jest wolą Rady Gminy poprzez podjęcie uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W związku z powyższym nie przewiduje się sytuacji, w której gmina podjęłaby się realizacji procedur planistycznych przekraczających ich możliwości budżetowe.

Odnośnie do zarzucanego braku źródła danych dotyczących założeń demograficznych, pełnomocnik Gminy wskazał, że pod każdym opracowaniem (tabelą) wskazano: "Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS". Podniósł, że o ile należy się zgodzić w Wojewodą, że ogólne dane GUS wskazują na tendencję do spadku ludności Polski, to nie oznacza to, że taka tendencja dotyczy wszystkich gmin równomiernie. Studium sporządza się dla obszaru gminy, stąd miarodajne powinny być dane o liczbie ludności dla konkretnej gminy. O ile łącznie ludność wiejska całego powiatu ełckiego, a więc gmin: Ełk, Stare Juchy, Kalinowo, Prostki spada co najmniej od 2013 r. (dane GUS sięgają wstecz do 2013 r.), to w tym samym okresie liczba ludności gminy Ełk rośnie wskutek procesu suburbanizacji. Nie wymaga wiedzy specjalnej fakt, iż duża część mieszkańców miasta Ełk (i nie tylko) przeprowadza się na tereny podmiejskie, pracując w mieście. Stąd pomimo spadku liczby mieszkańców powiatu ełckiego na terenie wiejskim (z wyłączeniem miasta Ełk) liczba mieszkańców gminy Ełk rośnie, co potwierdzają prognozy GUS: https://stat.qov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/proqnoza-ludnosci/proqnoza-ludnosci-qmin-na-lata-2017-2030-opracowanie-eksperymentalne,10,1.html). Dane te nieznacznie różnią się od danych

w Banku Danych Lokalnych GUS prawdopodobnie ze względu na ujmowanie bądź nie osób zameldowanych czasowo. Prognoza demograficzna sporządzona dla potrzeb zmiany studium gminy Ełk opracowana została w oparciu o najbardziej aktualne ogólnodostępne dane statystyczne, jakie można było pozyskać z Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) prezentowane w Banku Danych Lokalnych, określające liczbę ludności w latach ubiegłych na terenie gminy Ełk. W prognozie posłużono się danymi za okres od roku 2010 do roku 2018 (ze względu na to, iż w dalszych obliczeniach zapotrzebowania na nową zabudowę konieczne jest przyjęcie również wskaźników dotyczących sytuacji mieszkaniowej w gminie, a ostatnie dane tego typu, na dzień sporządzania bilansu, dostępne były dla roku 2018, dane demograficzne również przyjęto dla roku 2018).

Informacje pochodzące z BDL GUS służyły jako źródło danych wejściowych oraz jako źródło służące wyznaczeniu współczynników demograficznych. Prognoza została wyliczona przy założeniu utrzymania tendencji zachodzących w strukturze liczby ludności gminy - analiza danych demograficznych z lat ubiegłych wskazuje ciągły wzrost liczby ludności, co dało podstawę do przyjęcia trendu wzrostowego w kolejnych latach (i co znajduje potwierdzenie w powyższych danych ze strony stat.gov.pl). Na podstawie zmian liczby ludności, jakie zachodziły w przyjętej perspektywie czasowej 8 lat (2010-2018), obliczony został średni wskaźnik zmiany pomiędzy rokiem 2010-2018, w następujący sposób: (liczba ludności w roku 2018 - liczba ludności w roku 2010) /liczba ludności w 2010 / liczba lat, jakie upłynęły pomiędzy 2010 i 2018, tj.: (11 599 - 10 911) / 10 911 / 8 « 0,007. Z obliczeń wynika, że pomiędzy kolejnymi latami (2010-2018) liczba ludności zmieniała się (rosła) średnio o wskaźnik « 0,007, czyli 0,7%.

Przy założeniu, że trend ten się utrzyma - głównie ze względu na położenie gminy Ełk wokół miasta Ełk - postępujące procesy zaludniania terenów podmiejskich (uwidocznione w dodatnim, wysokim wskaźniku migracji) przyjęto, że wskaźnik zmiany liczby ludności wyliczony na podstawie danych z lat ubiegłych utrzyma się na podobnym/tym samym poziomie (co znajduje potwierdzenie w załączonych danych ze strony stat.gov.pl). Jako daną wyjściową przyjęto liczbę ludności w roku 2018, tj. 11 599 osób. Prognozowane wielkości liczby ludności dla kolejnych lat obliczono w następujący sposób: liczba ludności w 2018 * (1 + wskaźnik zmiany * liczba lat, jakie upłynęły od roku 2018), tj.:

dla roku 2020 - 11 599 * (1 + 0,007*2) = 11 762

dla roku 2048 - 11 599 *(1 + 0,007*30) = 14 231

Obliczenia dokonywane były w programie Excel, w związku z tym, ze względu na większą dokładność wyliczeń programu (np. wskaźnik zmiany wynoszący 0,0078...), dane końcowe mogą odbiegać od liczonych w zaokrągleniu. Dla roku 2048, gdzie jednym z czynników jest liczba lat wynosząca 30, różnica pomiędzy liczbą wyliczoną na podstawie danych zaokrąglonych, a obliczonych w Excelu i zawartych w prognozie, jest bardziej zauważalna.

Prognoza sporządzona na potrzeby studium, zgodnie z przyjętą metodologią opisaną powyżej, odbiega od prognozy sporządzonej przez GUS dla powiatu Ełckiego. Jednakże co warto zauważyć, prognoza GUS nie uwzględnia indywidualnego charakteru gminy Ełk. Jest sporządzana dla całego powiatu, wobec czego dane demograficzne są uogólnione i odnoszą się do gmin o różnych predyspozycjach rozwoju. Ze względu na położenie wokół miasta Ełk, trzeciego pod względem wielkości w województwie warmińsko-mazurskim, gmina Ełk jest gminą o większym tempie rozwoju i jest miejscem dużo bardziej atrakcyjnym do zamieszkania, niż pozostałe wchodzące w skład powiatu gminy. Niezasadnym jest więc przyjmowanie zbyt ogólnych prognoz (dla powiatu), które nie obrazują rzeczywistego potencjału gminy,

a wręcz mogą przedstawiać zafałszowany wynik prowadzonych badań i analiz.

Odnoszenie się do danych wynikających z prognoz GUS dotyczących zmiany struktury liczby ludności na obszarze całej Polski - jak przyjął Wojewoda - jest bezzasadne, gdyż opracowanie bilansu nie ma na celu określenia zmian demograficznych oraz zjawisk społeczno-gospodarczych zachodzących w kraju,

a konkretnie na terenie gminy wiejskiej Ełk. Każda Gmina ma inne uwarunkowania środowiskowe, społeczne czy gospodarcze i nie można stosować jednakowych, uśrednionych danych, których podstawą obliczenia są trendy i dane określone dla Polski, województwa, czy powiatu. Gmina Ełk jest w tym przypadku Gminą znacząco różniącą się pod wieloma względami od sąsiednich gmin wiejskich z powiatu ełckiego, gdyż jest to gmina bezpośrednio granicząca z miastem Ełk. Obszar gminy wiejskiej Ełk otacza z każdej strony miasto Ełk i stanowi atrakcyjny teren do inwestowania, cieszący się dużym zainteresowaniem wielu inwestorów, zarówno z branży produkcyjno-usługowej, jak i związanych z branżą budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie na terenie Gminy Ełk występuje dodatnie saldo migracji związane z potrzebą zamieszkania na obszarze wiejskim, zwiększony popyt na zakup gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, czy działalność gospodarczą.

Pełnomocnik Gminy zaznaczył, że poza wytycznymi z art. 10 u.p.z.p. ustawodawca, wprowadzając obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie ustanowił metodologii, jaką należy zastosować do obliczeń poszczególnych elementów wymaganych w bilansie, w tym prognozy demograficznej. Autorzy zmiany studium identyczną metodologią posłużyli się do wyliczenia kilku bilansów zapotrzebowania na nową zabudowę, sporządzanych do dokumentów studium innych gmin, które nie budziły zastrzeżeń Wojewody.

W związku z tym, iż gmina Ełk nie posiadała dotychczas jednolitego bilansu terenów wystąpiła konieczność, by w ramach sporządzanej zmiany studium, zgodnie

z ustawowym wymogiem, dokonano aktualizacji Załącznika nr 1 pn. "Część I uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" o brakujące treści, w tym bilans terenów i możliwości rozwoju gminy z oszacowaniem zapotrzebowania i chłonności na podstawie przeprowadzonych analiz.

Nawet gdyby przyjąć, że tak szczegółowych danych nie wskazano w bilansie (jednakże ustawa nie określa szczegółowości bilansu), to nie można tego traktować

w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Stąd też nie było podstaw do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Przyznał, że o wszczęciu postępowania nadzorczego zawiadamia się organy gminy. Jednak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. W przedmiotowej sprawie, nawet złożenie przez stronę dodatkowych informacji i wyjaśnień, pozostałoby bez wpływu na wady zmienionego studium, które nie zawiera w swojej treści elementów, które studium powinno obligatoryjnie zawierać, zgodnie z dyspozycją art. 10 u.p.z.p. Wad tych, niewątpliwie, nie dałoby się usunąć

w drodze stosownych wyjaśnień/informacji, złożonych na etapie postępowania nadzorczego. Tym bardziej nie jest możliwe ich usunięcie na etapie postępowania sądowego, poprzez złożenie przez skarżącą wyjaśnień i dodatkowych dokumentów. Tym samym, brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał żadnego wpływu na stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa.

Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu

z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały

w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97;

z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polegała na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie

i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. W CBOSA). Przyjmuje się także, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, której wykładnia i zastosowanie nie budzi wątpliwości.

Do zasad sporządzania studium należy zakwalifikować sporządzanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a których to naruszenie organ nadzoru stwierdził w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających

w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej,

a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Stosownie do art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne

w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę,

o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną

w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. W myśl ust. 6 art. 10 u.p.z.p. działania, o których mowa

w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także

w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę:1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.

Na podstawie przytoczonych przepisów na gminy nałożony został obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji zasady koncentracji zabudowy

w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej

i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych. Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Zapotrzebowanie na nową zabudowę ma być sformułowane "na podstawie" analiz (ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy). Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie - w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych i to w sposób umożliwiający obiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru.

Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.) niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.,

tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami,

w podziale na funkcje zabudowy – bezpośrednio wpłynie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium wyrażające się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź

w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Powyższe wystąpi zwłaszcza w sytuacji opracowania wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p. W konsekwencji przyjmuje się, że brak oparcia treści studium

w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z 27 listopada 2018 r., II OSK 2916/16, por. też wyroki WSA w Olsztynie z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 155/20 i z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 389/19, publ. w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, zauważyć należy, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. został także znowelizowany ustawą o rewitalizacji. Nowelizacja ta polegała na uszczegółowieniu jego treści. Do daty zmiany, to jest do 18 listopada 2015 r., zgodnie z tym punktem rada gminy zobowiązana była uwzględniać

w studium w szczególności potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Powyższy przepis

w znowelizowanym brzmieniu wskazuje, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając

w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej,

a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W wyroku z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2699/17 (publ. w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. ustawodawca doprecyzował w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą o rewitalizacji sposób uwzględniania w studium uwarunkowań dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Obowiązek określania w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy istniał już przed 18 listopada 2015 r., ale po tej dacie powyższe ustalenia faktyczne powinny być dokonywane między innymi poprzez bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. NSA dostrzegł jednocześnie, że wskazaną ustawą o rewitalizacji dodany został do u.p.z.p. art. 9 ust. 3a, którym potwierdzona została możliwość zmiany studium jedynie dla części obszarów gminy. Przepis ten w przypadku zmiany studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak

i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. NSA skonstatował, że skoro w dacie zmiany kontrolowanego studium nie było ono oparte o bilans terenów przeznaczonych do zagospodarowania, to nie można wnioskować, że nieistniejący element w postaci bilansu terenów stał się nieaktualny i konieczne jest sporządzenie takiego bilansu. NSA uwzględnił, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być sporządzony dla całej gminy, a nie jedynie jej fragmentu oraz, że ustawa o rewitalizacji wprowadzająca zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących obowiązkowo sporządzenie dla istniejących studiów bilansów przeznaczonych pod zabudowę.

W takim przypadku, tj. uchwalenia zmiany studium jedynie dla części obszaru gminy, nie jest konieczne określanie w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy poprzez sporządzenie analiz i bilansu dla całej gminy, skoro zmiana dotyczyła tylko części jej obszaru (tak też NSA w wyroku z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2908/16). Inaczej sytuacja będzie wyglądać w przypadkach, gdy studium, jako całość, będzie uchwalane już w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Wtedy do jego zmian konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z podobną sytuacją, gdyż sporna uchwała wprowadza zmiany do obowiązującego studium, przyjętego w 2001 r. i tylko dla części obszaru gminy. Dlatego w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, że gmina musiała opracowywać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę dla całej gminy, który powinien podlegać rygorom art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że ustalenia zawarte

w części I studium (uwarunkowania) w rozdziale IV pkt 4, w którym omówione zostały potrzeby i możliwości rozwoju gminy są nazbyt ogólnikowe albo niewiarygodne. Zasadnie pełnomocnik Gminy podniósł, że przepisy nie określają metodologii sporządzania analiz, prognoz, możliwości, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit a-c. W związku z tym sposób ich wykonania i zakres zależy od wiedzy, ustaleń faktycznych

i pomysłu autora opracowań. Uwzględnić trzeba, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy uwarunkowań, czyli stanu istniejącego w czasie podejmowania uchwał. Dlatego wskazane analizy, prognozy, możliwości powinny opierać się na rzetelnym przedstawieniu stanu faktycznego. Rzetelność tę ma gwarantować organ doradczy organu wykonawczego gminy w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego, którym jest gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna, składająca się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego (art. 8 ust. 3 i 6 u.p.z.p.). Jak wynika z treści studium, uchwalone zmiany opracowane zostały przez zespół autorski, tj. osoby których uprawnienia i fachowość nie jest kwestionowana. Osoby te jako specjaliści dokonują własnych ustaleń i przedstawiają własne wnioski, których nie można podważać poprzez zgłaszanie jedynie wątpliwości. Co do zasady nie ma podstaw do wkraczania

w merytoryczną zasadność analiz, chyba że można wykazać, że nie odpowiadają one prawdzie. W rozpoznawanej sprawie autorzy omawianych analiz i prognoz przedstawili w sposób wyczerpujący na stronach 85-106 części I studium: jak zmieniała się liczba ludności gminy Ełk w latach 2010-2018 na podstawie danych GUS, jaki był przyrost naturalny, uwzględniono migracje w ruchu wewnętrznym i zagranicznym. Ustalono, że saldo migracji wewnętrznych kształtowało się na dodatnim poziomie.

W 2018 r. przybyło z tego powodu w gminie 141 osób. Okoliczność tę zasadnie uwzględniono przy prognozowaniu zmiany liczby ludności w perspektywie kolejnych 30 lat. Liczby ludności gminy nie warunkują jedynie urodzenia i zgony, ale też wola zamieszkiwania w gminie ze względu na atrakcyjne jej położenie, co zasadnie akcentowano w skardze. Poza tym autorzy opracowania w sposób spójny i logiczny przedstawili zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz możliwości finansowe gminy. Wbrew stanowisku organu nadzoru, przedstawiono wyniki budżetów gminy z okresu 9 lat. Wykazano ciągły wzrost dochodów, jak i wydatków w gminie. Wskazano, że

w wieloletniej prognozie finansowej dla gminy Ełk do roku 2036 (przyjętej uchwałą nr XXV/151/2020 z 28 lutego 2020 r.) zakładany jest dodatni wynik bilansu - przewidywane są wyższe dochody gminy niż jej wydatki. Przy ocenie możliwości finansowania nowej infrastruktury, w związku z przeznaczeniem kolejnych terenów pod zabudowę, racjonalnie wskazano na zakres już funkcjonującej infrastruktury i poniesione z tego tytułu wydatki. Przekonująco autorzy opracowania wyjaśnili też, że środki finansowe na cele związane z realizacją zadań własnych gminy będą pochodziły w całości lub

w części z budżetu gminy oraz ze źródeł zewnętrznych, takich jak m.in. środki strukturalne, fundusze unijne, kredyty i pożyczki oraz inne, a także w ramach umów partnerstwa publiczno-prywatnego, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę, a więc tym samym przy ocenie możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych

i infrastruktury technicznej, społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, należy uwzględniać perspektywę 30 lat i niepewność procesów rozwojowych (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.). Ten ostatni przepis wskazuje, że ocena możliwości finansowych oparta jest na szacowaniu, założeniach. Analizy nie muszą zatem udowadniać, że gmina dysponuje już majątkiem na rozbudowę infrastruktury technicznej albo, że będzie

w przyszłości dysponowała konkretnymi kwotami na ten cel, ale istotne jest, czy istnieją podstawy do czynienia pozytywnych prognoz co do pozyskania potrzebnych środków. Dla oceny możliwości finansowych gminy niewątpliwie ma znaczenie dotychczasowa kondycja gminy, jej dotychczasowy rozwój, wybudowana do tej pory infrastruktura, ilość mieszkańców, którzy płacą podatki, ale też możliwości skorzystania przez gminę

z dotacji z budżetu państwa, środków unijnych, kredytów, pożyczek. Rację ma pełnomocnik gminy, że nie można skalkulować kosztu inwestycji na etapie uchwalania studium, który nie jest aktem prawa miejscowego i nie przesądza jeszcze, czy i kiedy zabudowa powstanie i w jakim kształcie. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), nie wywołuje zatem bezpośrednich skutków prawnych. Wdrożenie w życie ustaleń studium wymaga wydania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których dochodzi do konkretyzacji przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to polityka długofalowa. To na etapie uchwalania planu miejscowego możliwe jest dopiero określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej w związku z dopuszczoną zabudową terenu (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), a więc szacowanie kosztów związanych z ich realizacją.

W związku z tym analizy ekonomiczne i ocena możliwości finansowych gminy,

o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a i c u.p.z.p., nie mogą obejmować kosztów, których nie ma i nie wiadomo kiedy zostaną poniesione i w jakiej wysokości.

W skardze, wbrew twierdzeniu Wojewody, nie zawarto w zasadzie nowych okoliczności, które nie zostałyby uwzględnione w sporządzonych przed uchwaleniem studium analizach. Autor skargi starał się wykazać jedynie, że analizy sporządzone zostały prawidłowo, zawierają wiarygodne informacje i dają podstawy do przyjętych

w uchwalonej zmianie studium rozwiązań. W ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy brak zawiadomienia organu Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego

i uniemożliwienie wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu nadzoru na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z

2018 r. poz.265).