Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak [...] Wójt Gminy T. zmienił decyzję Wójta Gminy T. znak [...] z dnia 14.03.2019 r. o czasowym odebraniu, od dnia 20.03.2019 r. J. S., zam. [...], [...], 3 krów i 1 opasa, orzekając w następujący sposób: "1. W sentencji decyzji w wierszu 9-10 zmienia się treść "Przekazanie czasowo odebranych zwierząt do Pana Ł. T. zam. [...] [...] posiadającego gospodarstwo rolne w W. R.. 2. Pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian." Decyzja oparta została o art. 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że zmiana decyzji wynika ze zmiany podmiotu przyjmującego odebrane tymczasowo zwierzęta decyzją Wójta Gminy T., znak [...] z dnia 14.03.2019 r. z powodu rozwiązania umowy zawartej pomiędzy osobą wskazaną w tej decyzji - S. K. i Gminą T.. Przyczyną rozwiązania umowy jest wydarzenie losowe związane z utratą zdrowia pracownika osoby świadczącej usługę. Obecność pracownika była nieodzowna, zarówno przy odbiorze i transporcie zwierząt, jak również przy opiece nad zwierzętami. Ł. T., z którym Gmina T. podpisała nową umowę, posiada gospodarstwo rolne w W. R. oraz odpowiednie zaplecze do przyjęcie odebranych decyzją 4 sztuk bydła.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S..

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 154 §1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Kolegium: "Istotne jest tu czy decyzja administracyjna dotycząca sankcji (kary administracyjnej) nie powoduje nabycia prawa w szerszym tego rozumieniu. W literaturze przedmiotu funkcjonuje pogląd, że nabycie prawa należy kojarzyć wyłącznie z decyzjami operującymi na dyspozycji normy prawnej (nie zaś sankcji), a nadto że samo ustabilizowane czyjejś sytuacji prawnej, które jest konsekwencją wszystkich rozstrzygnięć mających przymiot trwałości, w tym wyroku karnego – za prawo uchodzić nie może. Z tego względu art. 155 nie wchodzi w rachubę jako podstawa do wzruszenia decyzji, za pomocą których wymierzane są kary administracyjne. Nie ma natomiast wyraźnych powodów ku temu, by negować objęcie ich hipotezą reguły z art. 154, wobec czego, jak się wydaje, przepis ten może mieć do nich zastosowanie (...)".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podało, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Kwestia zasadności odebrania zwierząt rozstrzygnięta została w decyzji Wójta Gminy T. z dnia 14 marca 2019 r., znak [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2019 r., znak [...]

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. S.. W skardze wniósł o rozpatrzenie sprawy zgodnie z prawem, zakwestionował działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. i sposób, w jaki zwierzęta zostały skarżącemu odebrane. W ocenie skarżącego odebrane zwierzęta przetrzymywane są w złych warunkach. Skarżący wskazał, że nie otrzymuje żadnej dotacji w związku z prowadzoną działalnością.

W odpowiedzi na skargę wniesionej w dniu 11 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło dotychczasowy tok postępowania w sprawie, jak też tok postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji zmienionej zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zostały podane w jej treści.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zmian.; dalej: k.p.a.) umożliwiający zmianę niewadliwej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Przepis ten w dniu wydania zaskarżonej decyzji miał następującą treść: "§ 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji."

Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest właściwość organu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej we wskazanym trybie.

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 154 § 1 k.p.a. kompetencją do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie dysponuje "organ administracji publicznej, który ją wydał". Jak wskazuje się w literaturze, może nim być zarówno organ pierwszej instancji, jeżeli jego decyzja rozstrzygnęła sprawę w sposób ostateczny (nie została zaskarżona odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź zakończyła postępowanie w związku z umorzeniem postępowania odwoławczego albo w następstwie wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej lub decyzji zobowiązującej do wydania na blankiecie urzędowym decyzji o określonej treści), jak i organ drugiej instancji, o ile doszło do wydania przezeń decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (merytorycznej lub merytoryczno-reformatoryjnej) (Z. Kmieciak, w: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019). W doktrynie wyrażane są również poglądy, że również w sytuacji wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze właściwy w sprawie zmiany decyzji jest organ II instancji (tak np. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019).

Decyzja, której zmiany dotyczyła zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana została w dniu 14 marca 2019 r. przez Wójta Gminy T.. W decyzji tej organ: 1. orzekł o czasowym odebraniu od dnia 20.03.2019 r. J. S. 3 krów i 1 opasa, 2. przekazał czasowo odebrane zwierzęta do Pana S. K., posiadającego gospodarstwo rolne w K. M., 3. stwierdził, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Decyzja ta jednak nie rozstrzygnęła sprawy ostatecznie, albowiem odwołał się od niej skarżący. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że w kontrolowanej przez Sąd sprawie decyzją ostateczną podlegającą zmianie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2019 r., nie zaś poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. W konsekwencji to Kolegium było organem właściwym do rozstrzygnięcia w I instancji sprawy zmiany decyzji w trybie art. 154 §1 k.p.a. - jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję podlegającą zmianie.

Naruszenie właściwości jest jedną z najpoważniejszych wad decyzji, określanych w doktrynie prawa administracyjnego jako wady istotne. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Ustalenie, że decyzja jest obarczona taką wadą, ma również konsekwencję dla orzeczenia Sądu. W tej sytuacji znajduje bowiem zastosowanie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeku postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze charakter naruszenia prawa i stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji Sąd nie badał merytorycznie sprawy, tj. nie oceniał zasadności i prawidłowości zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 §1 k.p.a.

Wobec powyższego, działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.