Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXVII/186/2016 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 27 grudnia 2016 r. Rada Gminy Tuczępy, na podstawie art. 6k ust. 1, 2, 2a pkt 4, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr XXVII/186/2016 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Zgodnie § 1 ust. 1 uchwały, dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą opłata będzie pobierana od gospodarstwa domowego z zastosowaniem zróżnicowanej stawki opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość.

Stosownie do § 1 ust. 2 przez gospodarstwo domowe rozumieć należy formalny zespół osób spokrewnionych lub nie spokrewnionych, mieszkających razem i wspólnie i utrzymujących się. Jeżeli któraś z osób mieszkających utrzymuje się oddzielnie ta osoba tworzy oddzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe.

W ust. 3 wyróżniono następujące wielkości gospodarstw domowych:

a) gospodarstwo domowe 1 osobowe;

b) gospodarstwo domowe 2 osobowe;

c) gospodarstwo domowe 3 osobowe;

d) gospodarstwo domowe 4 osobowe;

e) gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 ustalono miesięczną stawkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w następujących wysokościach:

a) gospodarstwo domowe 1 osobowe - 4,00 zł

b) gospodarstwo domowe 2 osobowe - 8,00 zł

c) gospodarstwo domowe 3 osobowe - 12,00 zł

d) gospodarstwo domowe 4 osobowe - 16,00 zł

e) gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej -20,00 zł

W § 2 ust. 2 ustalono wyższą miesięczną stawkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane

w sposób selektywny w następujących wysokościach:

a) gospodarstwo domowe 1 osobowe - 7,00 zł

b) gospodarstwo domowe 2 osobowe - 14,00 zł

c) gospodarstwo domowe 3 osobowe - 21,00 zł

d) gospodarstwo domowe 4 osobowe - 28,00 zł

e) gospodarstwo domowe 5 osobowe i powyżej -35,00 zł

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że w aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a ustawy, zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym.

Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców, czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.

Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że z żadnej regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 tej ustawy, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zgodnie z art. 6j ust. 2a ustawy rada gminy mogła, lecz nie musiała zróżnicować stawki opłaty w zależności od wyliczonych w nim kryteriów. Organowi pozostawiono swobodę, bądź wybór rozwiązania, poprzez zróżnicowanie stawek opłaty lub zaniechanie tego. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej immanentną cechą samorządu terytorialnego. Nie sposób założyć, że zaniechanie skorzystania z prawa, którym dysponowała rada gminy, narusza obowiązujące prawo.

Organ zaznaczył, że miał na uwadze przede wszystkim to, aby koszt zagospodarowania wszystkich odpadów powstałych na terenie gminy Tuczępy był w całości pokrywany z wpłat dokonywanych przez mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie Gminy Tuczępy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, rada gminy, w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Stosownie do art. 6j ust. 1 ustawy, do którego odwołuje się przytoczony wyżej przepis, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. takiej, na której zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Drugi z przepisów, wymienionych w art. 6k ust. 1 pkt 1, tj. art. 6j ust. 2 ustawy stanowi zaś, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (czyli zamieszkałej przez mieszkańców), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Ustawa przewiduje również możliwość zróżnicowania przez radę gminy stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a).

Z powyższego wynika, że w art. 6j ust.1 i 2 ustawodawca przewidział w zasadzie dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza z nich opisana została w art. 6j ust. 1 i stanowi każdorazowo iloczyn stawki opłaty i jednej z trzech zmiennych danych, określonych w pkt 1- 3, tj. albo liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo powierzchni lokalu mieszkalnego. Druga metoda, przewidziana w art. 6j ust. 2 ustawy, nie stanowi iloczynu i polega na ustaleniu jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

W uchwale podjętej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy, gmina zobowiązana jest zatem do wyboru jednej z opisanych wyżej metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym największą możliwość wariantowania wysokości tej opłaty ustawodawca przewidział w stosunku do metody pierwszej, określonej w art. 6j ust. 1. W tym przypadku opłata może być obliczana wedle trzech różnych kryteriów, wymienionych szczegółowo pkt 1-3 tego przepisu, będąc każdorazowo wynikiem mnożenia stawki opłaty i jednego z tych kryteriów. Możliwości takich nie przewidział natomiast ustawodawca w przypadku drugiej z metod, określonej w art. 6j ust. 2, w której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, stanowi jedną stawkę przewidzianą od gospodarstwa domowego. Nie oznacza to jednak, że stawka ta nie może podlegać różnicowaniu. Z treści art. 6j ust. 2a wynika bowiem, że stawki opłaty, a więc zarówno ta, która jest jednym z czynników iloczynu, o jakim mowa w art. 6j ust. 1, jak i ta od gospodarstwa domowego, o jakiej mowa w art. 6j ust. 2, mogą podlegać różnicowaniu, przy czym parametry tego różnicowania zostały ściśle określone. Podejmując uchwałę na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, rada gminy nie może ich zatem dowolnie modyfikować czy też ustalać kryteria różnicowania stawki nieprzewidziane w ustawie, bez narażenia się na zarzut przekroczenia delegacji ustawowej. Podkreślenia wymaga, że zasada legalizmu przewidziana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W przypadku prawodawcy lokalnego oznacza to, że rada gminy może podejmować jedynie takie uchwały i o takiej treści, jakie konkretnie wynikają z upoważnienia ustawowego. Tym samym, znana podmiotom niewykonującym władzy publicznej zasada, że dozwolone jest takie działanie, którego prawo nie zakazuje, nie odnosi się do organów stanowiących gmin, a także do wszystkich innych organów władzy publicznej, które obowiązane są działać w granicach ściśle określonych przez prawo.

Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy, wyraźnie odnosi się jedynie do czterech kryteriów, a mianowicie: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy. Jeżeli zatem gmina, wypełniając delegację ustawową z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przewidzianej w art. 6j ust. 2, to przyjętą stawkę opłaty może zróżnicować mając na uwadze jedynie te parametry, które zostały wymienione w art. 6j ust. 2a, a nie jakiekolwiek inne.

Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody opisanej w art. 6j ust. 2 ustawy, co wynika z treści § 1 ust. 1 tego aktu. Rada Gminy Tuczępy przyjęła bowiem, że opłata na terenie tej gminy będzie pobierana od gospodarstwa domowego z zastosowaniem zróżnicowanej stawki opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. W przepisie tym Rada dokonując wyboru metody z art. 6j ust. 2 ustawy, powołała się na sposób i kryterium różnicowania stawki przewidziany w art. 6j ust. 2a. W dalszej części uchwały, kryterium to zostało jednak zmodyfikowane, gdyż przyjęto zróżnicowanie miesięcznej stawki opłaty, ale nie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (jak zapowiedziano w § 1 ust. 1 i co dopuszcza art. 6j ust. 2a ustawy), tylko w stosunku do wielkości gospodarstwa domowego. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a ustawy kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Dostrzegła to zresztą sama Rada Gminy, która definiując w § 1 ust. 2 uchwały pojęcie gospodarstwa domowego wyraźnie założyła, że ilość osób tworzących gospodarstwo domowe może być inna niż osób zamieszkujących nieruchomość. Na jednej nieruchomości mogą bowiem współistnieć dwa lub więcej gospodarstw domowych, a osoby zamieszkujące tę samą nieruchomość nie muszą tworzyć gospodarstwa domowego.

Z żadnej regulacji ustawy nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Słuszność tego poglądu wspiera dodatkowo analiza dokonywanych nowelizacji przepisów ustawy. Z mocą od dnia 6 marca 2013 r., na podstawie art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 228), do art. 6j ustawy dodano ust. 2a (o brzmieniu wyżej przytoczonym), a do art. 6k dodano ust. 4, który stanowił, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Z mocą od dnia 1 lutego 2015 r., na podstawie art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), przytoczony wyżej art. 6k ust. 4 ustawy uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.).

Przed omawianą nowelizacją, różnicowanie wysokości stawki opłaty było więc dopuszczalne nie tylko w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy (przewidziane w art. 6j ust. 2a), ale rada gminy mogła również wprowadzać inne kryteria zróżnicowania opłat, na co zezwalał art. 6k ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2015 r. Wraz ze zmianą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającą m.in. na nowelizacji art. 6k ust. 4, cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania stawki opłaty, niż wymienione w art. 6j ust. 2a ustawy, wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, zróżnicowała wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej wedle metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 ustawy, na podstawie kryteriów nieprzewidzianych w ustawie. Organ wprowadził bowiem nieznany parametr wielkości gospodarstwa domowego w zależności od liczby pozostających w nim osób. W konsekwencji podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów polegający na przekroczeniu przez Radę Gminy Tuczępy delegacji ustawowej z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, okazał się w pełni zasadny.

Podkreślić należy, że Sąd rozumie przesłanki, którymi kierowano się wprowadzając nieuprawnione zróżnicowanie, jednak zamierzony skutek można było osiągnąć wybierając inne, prawem dozwolone kryteria różnicowania. Okoliczność, że stosowanie tego innego kryterium może powodować praktyczne trudności, nie stanowi argumentu dla sankcjonowania działań samorządowego organu prawodawczego pozbawionych ustawowej podstawy normatywnej (por. także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze fakt, że zakwestionowane przez Sąd przepisy zaskarżonej uchwały, zawarte w § 2, wyczerpują jej przedmiot, a pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych regulacji naruszałoby integralność tej uchwały w istotnym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność objętego skargą aktu w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a