Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 494/22 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 24 maja 2022 r. nr 2/RPO/2022 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 494/22, oddalił skargę E. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: organ) z 24 maja 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyżej wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o treść art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca i daty publikacji powołanego aktu prawnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

1. prawa procesowego w zakresie:

a) art. 140 § 1 p.p.s.a. poprzez brak poinformowania strony, która działała bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego;

b) art. 140 § 3 p.p.s.a. poprzez brak poinformowania strony w sentencji wyroku z 15 lutego 2023 r., która działała bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 w zw. z art. 113 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ocenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, tj.: stanowisko prawne z 7 września 2021 r. jak również przepisy "Konstytucji biznesu" wskazujące, w jakiej sytuacji osoba prowadząca działalność nierejestrową musi założyć działalność gospodarczą;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fakt, że w przypadku przedstawienia stanowiska w zakresie zarzutu naruszenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego art. 8 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł podstawy prawnej rozstrzygnięcia a jedynie przekazał swoje stanowisko;

2. a ponadto w zakresie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia:

a) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu prawnego; Dz. U. z 2019 r. poz. 2020 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z rozdziałem 6.5.2 pkt. 8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) w ten sposób, że przyjęto stanowisko o naruszeniu przepisów przez skarżącą z pominięciem określenia proporcjonalności wymogów do charakteru postępowania;

b) art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z § 12 ust. 1 Umowy o dofinansowanie projektu. Rozdziałem 6.5.2 pkt. 8 wytycznych w zw. poprzez uznanie za nieistotne zapisy wytycznych w punkcie 8 Rozdziału 6.5.2 na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu;

c) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. Rozdziałem 6.5.2 Wytycznych poprzez pominięcie w toku postępowania uznanie, że doszło do nieprawidłowości i są podstawy do zwrotu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądał jej oddalenia w całości jako bezzasadnej, a także zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010.3.40 – vide baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego – w zakresie tak rygorystycznie określonych podstaw kasacyjnych - nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone między innymi w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wypada stwierdzić, że w odniesieniu do wszystkich zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie sporządzono właściwego uzasadnienia w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z którego jednoznacznie wynikałoby, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

W powyższym kontekście zwrócić należy uwagę, że stawiane zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej podzielił na dwie grupy, a mianowicie wskazał jedynie na "naruszenie prawa procesowego" (vide pkt 1) oraz na ten sam aspekt "w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie" (vide pkt 2); w świetle wyżej poczynionych uwag wskazać należy, iż merytorycznej ocenie mogą podlegać tylko kwestie objęte zarzutem 2a, 2b i 2c wniesionego środka zaskarżenia.

Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że w zarzucie nr 1 wskazano na "istotny" wpływ na wynik sprawy, to i tak nie zasługiwałby na uwzględnienie, gdyż treść protokołu rozprawy zawiera wręcz wzorcowe pouczenie o sposobie i trybie wniesienia skargi kasacyjnej, co przemawia przeciwko uwzględnieniu zarzutu nr 1a i 1b, a przecież strona skarżąca była w trakcie rozprawy reprezentowana przez dwójkę pracowników skarżącej spółki. Nie byłoby można uwzględnić także zarzutu nr 1c, albowiem jest on nieprecyzyjnie sformułowany, bowiem ogólnie powołano art. 106 w zw. z art. 113 p.p.s.a. nie oznaczając konkretnych jednostek redakcyjnych ustawy. Nadto miały również zostać naruszone bliżej nieokreślone przepisy "Konstytucji biznesu", co pozwala tak sformułowany zarzut uznać za element swego rodzaju publicystyki prawnej. Wreszcie – odnosząc się do zarzutu nr 1d skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że Sąd I instancji powołał in fine motywów art. 151 p.p.s.a., co czyni zadość wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do treści zarzutów z punktu 2 skargi kasacyjnej (ocenianych in gremio) wskazać in principio należy, że za wadliwą konstrukcję Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powołanie "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.". Przede wszystkim – po pierwsze - wskazać trzeba, że drugi z przepisów został przytoczony wadliwie, gdyż zapewne autorowi chodziło o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dalej – po drugie – wskazane regulacje, prawidłowo powołane, mogą stanowić podstawę przeciwstawnych rozstrzygnięć, a Sąd I instancji nie rozważał takiego związku. I wreszcie – po trzecie – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie umotywowano zasadności tak postanowionego zarzutu, co jest wymogiem wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto – po czwarte – oddalenie skargi przez Sąd I instancji, o czym mowa w zarzucie, było uzasadnione treścią art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu nr 2a wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje – w uzasadnieniu – co należy rozumieć w zakresie "pominięcia określenia proporcjonalności wymogów do charakteru postępowania". Przytoczony w cudzysłowie zarzut, będący rzekomo efektem naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, w żaden sposób nie znajduje usprawiedliwienia w treści powołanego art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (rzekomo znajdującej oparcie w przytoczonych poglądach doktryny, jak też judykatach) w związku z treścią rozdziału 6.5.2 pkt 8 Wytycznych, którego treści nie poświęcono w motywach skargi kasacyjnej żadnej uwagi. Nie jest rzeczą Sądu II instancji wskazywanie w jakim obszarze autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia prawa w tym specyficznym powiązaniu powołanych przepisów i jaki to będzie miało wpływ na treść orzeczenia (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych samych względów – o których wyżej była mowa – nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2b, gdyż i tym razem brak jest – w uzasadnieniu – wykazania w jaki sposób Sąd I instancji naruszył treść art. 65 Kodeksu cywilnego (regulujący wykładnię oświadczenia woli) w powiązaniu z § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu i treścią rozdziału 6.5.2 pkt 8 Wytycznych. Raz jeszcze – w podsumowaniu oceny tego zarzutu – wskazać należy, że w motywach skargi kasacyjnej nie tylko nie dowodzi się naruszenia prawa tak wzajemnie powiązanych przepisów, ale w ogóle pomija się ich istnienie.

Tak samo – jak wyżej – pominięto w motywach skargi kasacyjnej (zarzut nr 2c) uzasadnienie naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) i całego rozdziału 6.5.2 Wytycznych poprzez "pominięcie w toku postępowania uznanie, że doszło do nieprawidłowości i są podstawy do zwrotu". Dodatkowo zasadniczą wadą tak sformułowanego zarzutu jest to, że rozdział 6.5.2. Wytycznych liczy kilkadziesiąt jednostek redakcyjnych i precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia leży po stronie autora skargi kasacyjnej (zasada dyspozycyjności).

Z kolei powołane przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. nie są regulacjami o charakterze procesowym; mają one charakter materialny i umożliwiają nałożenie obowiązku poprzez wydanie stosownej decyzji. Pierwszy stanowi, że "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy."). Drugi z kolei, tj. art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. stanowi, że "Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury na lata 2021-2027, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo ustawy o zasadach realizacji programów 2021-2027, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7". W żaden więc sposób nie można przyjąć, że przez potencjalne naruszenie tych przepisów doszło do obrazy przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wieńcząc te rozważania, wskazać trzeba, że w odniesieniu do wszystkich zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym "istotny" wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.