Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności m.in. nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów Gminy [...] obrębu [...] ark. [...] jako działka nr [...] i jednocześnie stanowiącej mienie gminne na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Zgodnie ze sporządzonym spisem nieruchomości została ona opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła D. B. podnosząc, że przedmiotowa działka powstała z działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność jej pradziadka J. K.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w kwestionowanej części dotyczącej działki nr [...] uznając, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła D. B.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być tylko podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wyklucz jacy jej komunalizację.

Minister podniósł, że wnioskodawczyni wskazała, że sporna działka powstała z działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność pradziadka J. K., jednakże ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby posiadała ona tytuł prawny do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji tj. na dzień 27 maja 1990r. Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z dnia 12 października 2015 r. wyjaśniło, że ewidencja gruntów obrębu [...] została założona w latach 1957-1958 i wówczas działka należąca do rodziny K. oznaczona została jako działka nr [...]. Działka nr [...] jako droga znajduje się pomiędzy działkami nr [...] i [...] i wpisana została do rejestru w 1961 r. jako droga publiczna. Z mapy sytuacyjnej rejestru pomiarowego z dnia 24 lutego 1958 r. wynika, że istniała droga gospodarcza pomiędzy działką nr [...] i nr [...] (K.). Droga ta przedzielała również grunty spadkobierców J. K. na dwie działki nr [...] i [...]. Jak wskazało Starostwo sporna działka nie jest tożsama w całości lub w części z działką nr [...]. Może być natomiast w części tożsama z działką nr [...]. Nie odnaleziono jednak dokumentów potwierdzających tytuł prawny J. K. do działek nr [...] i [...]. Natomiast tytuł własności do działki nr [...] (akt własności ziemi) posiadała córka J. K. E. S. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyni).

Organ nadzoru wskazał, że wnioskodawczyni jako dokumenty potwierdzające jej tytuł prawny do spornej nieruchomości przedstawiła akt własności ziemi z dnia 30 kwietnia 1974 r., umowę przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 21 kwietnia 1981r. Nr [...], akt notarialny – umowa darowizny z dnia [...] listopada 2010 r. Rep. A Nr [...]. Jednakże dokumenty te potwierdzają jedynie tytuł prawny wnioskodawczyni do działek nr [...], natomiast nie potwierdzają prawa własności do działki nr [...].

Minister podniósł, że na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. działka nr [...] została uznana za mienie gminne. Natomiast po wznowieniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] września 2007r. w części dotyczącej działki nr [...] i odmówił uznania jej za mienie gminne. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania wywiera skutek ex nunc – tj. dopiero od daty takiego uchylenia, a zatem decyzja z dnia [...] września 2007 r. była w obrocie prawnym w dacie wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Minister podniósł, że rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r. wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie daje jej legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Ministra ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawczyni przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania kwestionowanej decyzji, co oznacza, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. B. zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działki nr [...] oraz art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawo do działki nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. sygn. akt [...] posiadali wstępni skarżącej, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uznającej tę działkę za mienie gminne oznacza, że działka ta nie może zostać nabyta przez Gminę [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Ponadto wskazano, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa działka nie jest mieniem gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 105 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy skarżąca miała prawo zainicjować postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. tj. czy legitymowała się tzw. interesem prawnym. Podmiot inicjujący takie postępowanie będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna dotyczyła m.in. działki nr [...], a w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżąca legitymowała się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana, nie legitymowała się takim tytułem również w dacie wydania decyzji ani nie legitymuje się nim obecnie.

Przedmiotowa nieruchomość na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. została uznana za mienie gminne. W wyniku wznowienia postępowania decyzja ta została uchylona decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2015r. i jednocześnie w decyzji tej odmówiono uznania działki nr [...] za mienie gminne. Powyższe rozstrzygnięcie oznacza jedynie, że działka ta nie stanowi mienia gminnego. Nie stanowi jednak o tym, że skarżącej czy też jej poprzednikom prawnym przysługuje jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do niej.

Takiego tytułu wbrew twierdzeniom skarżącej nie daje jej również postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. sygn. akt [...] wydane w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Orzeczenie to nie zawiera w swej treści stwierdzenia, że działki nr [...] i nr [...], z których według skarżącej powstała działka nr [...] stanowią własność jej poprzednika prawnego, a Sąd posługuje się określeniem "należące do spadkobierców J. K.". Takie określenie tytułu do wskazanych w orzeczeniu Sądu działek oznacza co najwyżej ich posiadanie. Sąd nie wskazuje, że działki te stanowiły własność J. K.

Ponadto jak wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II Ke 1082/13 wydanego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie uznania m.in. działki nr [...] za mienie gminne, dowody zgromadzone w sprawie o rozgraniczenie wyraźnie wskazują na to, że spadkobiercy pradziadka skarżącej J. K. nie posiadali tytułu prawnego do rozgraniczanej nieruchomości, w tym także do drogi będącej przedmiotem sporu. Wyrok ten zgodnie z treścią art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dodać należy, że jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 12 października 2015 r. ewidencja gruntów obrębu [...] została założona w latach 1957-1958 i wówczas działka należąca do rodziny K. oznaczona została jako działka nr [...]. Działka nr [...] jako droga znajduje się pomiędzy działkami nr [...] i [...] i wpisana została do rejestru w 1961 r. jako droga publiczna. Z mapy sytuacyjnej rejestru pomiarowego z dnia 24 lutego 1958 r. wynika, że istniała droga gospodarcza pomiędzy działką nr [...] i nr [...] (K.). Droga ta przedzielała również grunty spadkobierców J. K. na dwie działki nr [...] i [...]. Jak wskazało Starostwo sporna działka nie jest tożsama w całości lub w części z działką nr [...]. Może być natomiast w części tożsama z działką nr [...]. Nie odnaleziono jednak dokumentów potwierdzających tytuł prawny J. K. do działek nr [...] i [...]. Natomiast tytuł własności do działki nr [...] (akt własności ziemi) posiadała córka J. K. E. S. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyni). Powyższy akt własności ziemi z dnia 30 kwietnia 1974 r. wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250) i regulował stan własności gospodarstw rolnych na datę 4 listopada 1971 r. W akcie tym nie została wymieniona działka nr [...].

Również dokumenty przedłożone przez skarżącą tj. umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 21 kwietnia 1981 r. nr [...], akt notarialny z dnia [...] listopada 2010 r. Rep. A Nr [...] nie potwierdzają, jak słusznie zauważył Minister jej tytułu prawnego do spornej działki.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia wymienionych tam przepisów prawa procesowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy naruszyła powołane w skardze przepisy k.p.a. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia słusznego interesu strony, bowiem jak wykazano wyżej skarżąca nie jest stroną postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. Stroną tego postępowania jest natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej Gmina [...], ponieważ kwestionowana decyzja komunalizacyjna potwierdza jej tytuł prawny do przedmiotowej działki i dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego Gmina jest uprawniona do występowania w charakterze strony w każdej sprawie dotyczącej wymienionych w niej działek. Przy czym podnieść należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...]. Sąd był w tym postępowaniu zobligowany jedynie do dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego, co też uczynił.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżąca nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 2008 r. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącej, a następnie ustalił, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to zasadnie Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.