II OSK 638/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-08	
Data wpływu	2010-03-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 655/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 98a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/09 w sprawie ze skargi A. L.-K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. L.-K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 655/09, oddalił skargę A. L.-K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem zastępczym Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w R. A. L. – K., z uwagi na naruszenie przez nią art. 24f ust.1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której rady uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak wskazał organ, z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że radna A. L. – K. od dnia [...] czerwca 2002r. do dnia [...] grudnia 2008 r. była prezesem [...] Sp. z o.o w R. Prezesem spółki przestała być na podstawie uchwały nr [...] zgromadzenia wspólników spółki z dnia [...] grudnia 2008r. Postanowienie o wykreśleniu radnej z KRS nastąpiło z dniem [...] lutego 2009 r. Ustalono również, że w dniu [...] listopada 2008r. [...] Sp. z o.o. w R. podpisała umowę na najem lokali przy ul. [...] będących własnością [...] Sp. z o.o. w R. Umowa z dnia [...] listopada 2008 r. jest załączona do akt rejestrowych w KRS jako podstawa wniosku o wpisanie zmiany siedziby spółki z ul. [...] na ul. [...]. Jednocześnie podkreślono, że [...] Sp. z o.o. w R. jest spółką prawa handlowego z większościowym udziałem Gminy Miasta R., co wynika z Biuletynu Informacji Publicznej ww. Spółki, a zatem mienie będące we władaniu spółki [...] jest mieniem komunalnym. Z przeprowadzonego postępowania wynikało również, że w dniu [...] grudnia 2008r. [...] Sp. z o.o. przekazała [...] sp. z o.o. lokale przy ul. [...].

W wyjaśnieniach radnej A. L. – K. jak i oświadczeniu prezesa spółki [...] M. M. wskazywano, że umowa najmu na lokale przy ul. [...] została zawarta w dniu [...] grudnia 2008 r. Jednakże organ uznał powyższą okoliczność za sprzeczną z dokumentami znajdującymi się w Krajowym Rejestrze Sądowym, bowiem przy składaniu wniosku o wpis uchwały dotyczącej zmiany osoby prezesa spółki [...] i danych dotyczących zmiany siedziby spółki załączono dwukrotnie umowę na najem lokali z dnia [...] listopada 2008 r.

Wobec powyższych ustaleń Wojewoda Mazowiecki uznał, że uprawnione jest stwierdzenie, iż radna Rady Miejskiej w R. A. L. – K., jako prezes [...] sp. z o.o. w R. w dniu objęcia w posiadanie przez spółkę mienia gminnego i później do dnia [...] grudnia 2008 r. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R.

Powyższe – jak wskazał Wojewoda - skutkuje wygaśnięciem mandatu na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 2003 r. nr 159 poz. 1547 ze zm.), a zatem Rada Miejska winna wygasić mandat radnej najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, który to termin upłynął bezskutecznie.

Opisując procedurę poprzedzającą wydanie zarządzenia zastępczego Wojewoda Mazowiecki wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wezwał Radę Miejską w R. do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. L. - K. Rada Miejska w R. nie odniosła się do powyższego pisma. Wobec tego pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, które to powiadomienie było ostatnim elementem procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia zastępczego.

Od powyższego zarządzenia zastępczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miejska w R. oraz radna A. L. - K.

Rada Miejska w R. zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż radna A. L. – K. sprawując mandat radnej, jako prezes [...] Sp. z o.o. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R., podczas gdy z materiałów będących podstawą rozstrzygnięcia wynika, iż w okresie kiedy radna pełniła funkcję prezesa Spółki [...], Spółka ta nie prowadziła działalności z wykorzystaniem mienia gminy, a zatem brak jest podstaw do wygaśnięcia jej mandatu. Wskazano, że umowa z dnia [...] listopada 2008 r. na najem lokali użytkowych przy ul. [...] zawarta pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. była od początku nieważna ponieważ była podpisana przez osoby nieuprawnione do reprezentowania Spółki [...]. Ważna prawnie umowa pomiędzy w/wym. spółkami została zawarta w dniu [...] grudnia 2009 r., kiedy to już radna A. L. – K. nie pełniła funkcji prezesa zarządu tej Spółki. Brak jest również dowodów przemawiających za twierdzeniem, że lokale będące przedmiotem najmu i będące własnością komunalnej spółki [...] były wydane spółce [...] w czasie kiedy radna A. L. – K. pełniła funkcję prezesa tej spółki. Samo przekazanie w dniu [...] grudnia 2008 r. lokali użytkowych nie wynikało z ważnie zawartej umowy, a było czynnością jednostronną.

A. L.-K. w swojej skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że zarządzała ona działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R. i aby w dniu [...] grudnia 2008 r. komunalna spółka [...] przekazała [...] lokale przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa z dnia [...] listopada 2008 r. jest nieważna bowiem została zawarta pomiędzy spółką komunalną [...] a wspólnikami spółki [...]. W związku z tym umowa, jako sprzeczna z zasadą reprezentacji osób prawnych z art. 38 kodeksu cywilnego, jest nieważna. Ponadto skarżąca podniosła, że nieprawdą jest aby spółka [...] przyjęła lokale użytkowe w dniu [...] grudnia 2008 r., Spółka ta bowiem zaczęła w sposób faktyczny wykorzystywać przedmiotowe lokale dopiero pod koniec grudnia 2008 r. Wcześniej było to niemożliwe z uwagi na trwające tam prace budowlane.

W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w R. pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów spółki [...] z Krajowego Rejestru Sądowego oraz o zbadanie z urzędu prawidłowości podjęcia uchwały przez Radę Miejską w R. w przedmiocie skierowania skargi na zarządzenie zastępcze, gdyż Wojewoda nie uzyskał stosownego protokołu z sesji Rady. W konkluzji wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi zaś na skargę radnej A. L.-K. pełnomocnik Wojewody wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że w ocenie organu zachodzi niedopuszczalność wniesienia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu wynikający z art. 6 ustawy z dnia 5 września 2008r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 180 poz. 1111).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie podkreślił, że na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. postanowił łącznie rozpoznać dwie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w R. A. L. – K. tj. Rady Miejskiej w R. oraz A. L. - K.

Odnosząc się na wstępie do podnoszonej w przez Wojewodę argumentacji co do niedopuszczalności skargi wniesionej przez samego radnego na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu, Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw znowelizowano między innymi art. 98a ust. 3 u.s.g wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Tym samym Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga A. L. – K. jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego Sąd stwierdził, że zarówno skarga Rady Miejskiej w R., jak i skarga A. L.-K. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia przez Sąd.

Jak podkreślono, rozpoznając wniesione w sprawie skargi, Sąd oprócz przeanalizowania przedłożonych przez organ akt administracyjnych, zbadał akta rejestrowe z KRS [...] Sp. z o.o. oraz protokół wraz z uchwałą z sesji Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Oceniając zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że w istocie radna A. L.- K. naruszyła ustawowy zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Jak bowiem wynika z akt sprawy była ona prezesem [...] Sp. z o.o. od jej powstania w 2002 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., a więc w tym czasie zarządzała działalnością tej spółki.

Odnosząc się do podniesionych w obydwu skargach zarzutów nieważności umowy z dnia [...] listopada 2008 r. ze spółką komunalną [...] Sąd uznał za nieprzekonujące. Jeżeli bowiem strony zgodnie tak oceniały te umowę, tj. bezwzględnie nieważną jako zawartą z naruszeniem art. 38 i art. 39 kodeksu cywilnego, to powinny stosownie do art. 39 kc dopełnić czynności przewidzianych tym przepisem tj. spółka [...] powinna dokonać zwrotu tego co otrzymała od spółki [...] oraz naprawić szkodę kontrahentowi, którą poniósł zawierając umowę nie wiedząc o braku umocowania po stronie osób reprezentujących spółkę [...]. Tak się jednak nie stało i strony doprowadziły do konwalidowania nieprawidłowości w zakresie reprezentacji spółki [...], doprowadzając do podpisania umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. Podniesione zatem post fatum zarzuty nieważności tej umowy przy jednoczesnym braku wskazania na działania stron potwierdzające tę okoliczność Sąd uznał za niewiarygodne, nie zasługujące na uwzględnienie. Jednocześnie, w powyższym zakresie Sąd podzielił pogląd doktryny, że zagadnienie działania osób prawnych w kontekście ważności i nieważności dokonywanych czynności prawnych nie może być rozpatrywane jedynie w kontekście wadliwości tych czynności i oparcie się wyłącznie o przepisy kodeksu cywilnego. W przypadku podmiotów wpisywanych do KRS określone znaczenie mają również skutki wpisu danych do rejestru, bądź braku takiego wpisu. Dlatego też prawidłowe określenie skutków dokonywanych czynności prawnych powinno być rozstrzygane w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego w powiązaniu z ustawą o KRS. Zgodnie zatem z art. 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007r. Nr 168 poz. 1186 ze zm.) podmiot zobowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru nie może powołać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do rejestru lub uległy wykreśleniu z rejestru. Działanie art. 14 ustawy o KRS, ale również innych przepisów chroniących dobrą wiarę, polega na tym, że stan faktyczny, który oceniany obiektywnie nie wywołałby skutku prawnego, wywołuje ten skutek właśnie ze względu na dobrą wiarę danego podmiotu. Postawienie danego dobra jakim jest pewność obrotu wyżej od interesu jednej ze stron jest naturalną konsekwencją przyjęcia w polskim prawie zasady jawności materialnej KRS.

Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że umowa z dnia [...] listopada 2008 r. nie była dotknięta bezwzględną nieważnością i należy ją potraktować jako dwustronną czynność prawną zaistniałą. Trudno ponadto przyjąć obowiązek zwrotu, o którym mowa w art. 39 kc przez drugą stronę umowy, jeżeli umowa taka ulegnie sanacji, jak w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nie została także skutecznie i wiarygodnie zakwestionowana okoliczność faktyczna, że spółka [...] weszła w korzystanie z wynajętych lokali użytkowych od [...] grudnia 2008r.; w przedmiocie tym został sporządzony stosowny protokół zdawczo-odbiorczy, a umowa przewidywała prace remontowo-adaptacyjne na potrzeby najmu i przewidywała bonifikaty na czas tych robót. W tym stanie rzeczy za słuszne Sąd uznał zakwalifikowanie przez organ nadzoru, że radna A. L.-K. jako prezes spółki [...] w dniu objęcia w posiadanie przez spółkę mienia gminnego w postaci lokali użytkowych wynajętych od komunalnej spółki [...] i później do dnia [...] grudnia 2008r. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta R., czym naruszyła art. 24f ust.1 u.s.g.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego jest zgodne z prawem, wobec czego oddalił obie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. L.-K., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok w całości podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 oraz art. 39 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że nieważność czynności prawnej dokonanej z naruszeniem przepisu art. 38 uzależniona jest od dokonania przez strony czynności określonych w przepisie art. 39, oraz że nieważna czynność prawna dokonana z naruszeniem przepisu art. 38 może zostać konwalidowana.

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego, mimo naruszenia przepisów przez ten organ w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe A. L.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj 8 czerwca 2010 r. skarżąca złożyła w biurze podawczym Sądu wniosek o odroczenie rozprawy, zaś pełnomocnik nadesłał taki wniosek drogą faksową. W uzasadnieniu wniosków powołano się na stan zdrowia skarżącej uniemożliwiający jej uczestnictwo w rozprawie. Do wniosku załączono zaświadczenie lekarskie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. "Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (...)". Dotyczy to sytuacji, gdy strona nie może, z przyczyn obiektywnych, podjąć obrony. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że taka okoliczność nie wystąpiła. Profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej odebrał zawiadomienie o rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r., a więc ponad miesiąc przed wyznaczonym terminem rozprawy. Posiadanie profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentuje interesy skarżącej, zapewniało stronie możliwość uczestnictwa w rozprawie, jednakże prawidłowo zawiadomiony pełnomocnik nie stawił się na rozprawie. Zgodnie z art. 107 p.p.s.a. "nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy". W związku z tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do odroczenia rozprawy, wobec czego wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym przez organ administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, czy okoliczność nieprawidłowej reprezentacji spółki przy podpisywaniu umowy najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy, w sytuacji, gdy prezesem tej spółki jest radna, wyklucza uznanie tej działalności za działalność zakazaną w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest poświęcony ograniczeniom w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Ustęp 1 tego artykułu wyłącza, jako niedopuszczalne prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością, branie udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik, jeżeli taka działalność opiera się na mieniu gminy, w której radny uzyskał mandat. W rozpoznawanej sprawie Spółce [...], której prezesem jest skarżąca, zostały udostępnione w dniu [...] grudnia 2008 r. lokale użytkowe na potrzeby prowadzonej przez tę Spółkę działalności. Dysponentem tych lokali jest [...] Sp. z o.o. w R. - spółka prawa handlowego z większościowym udziałem Gminy Miasta R., z którą Spółka [...] zawarła w dniu [...] listopada 2008 r. umowę najmu. Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżąca od dnia [...] czerwca 2002 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. pełniła funkcję prezesa Spółki [...]. Wobec powyższego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że skarżąca będąc radną zarządzała działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat. Powyższe przesądza, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceny tej nie może zmienić powoływanie się przez skarżącą na nieważność umowy najmu z dnia [...] listopada 2008 r., jaka nastąpiła na skutek nieprawidłowości w zakresie reprezentacji kierowanej przez nią Spółki. Za niezasadny zatem uznać należy zarzut naruszenia art. 38 i art. 39 kodeksu cywilnego. Wbrew podniesionym przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia i zasadnie oddalił skargę.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę tę oddalić.