Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

G. S. i E. S. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczy z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 15 października 2018 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej dla etapowej obsługi spływów kajakowych ciągiem jezior i rzeką B. z wykorzystaniem istniejącego pomostu, slipem i umocnieniem brzegu, na terenie działki nr [...], obręb C. (0002), miejscowość C., gmina C..

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

G. i E. S. wnioskiem z 18 kwietnia 2018 r., uzupełnionym 20 czerwca 2018 r., wystąpili do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej dla etapowej obsługi spływów kajakowych ciągiem jezior i rzeką B. z wykorzystaniem istniejącego pomostu, slipem i umocnieniem brzegu, na terenie działki nr [...], obręb C. (0002), miejscowość C., gmina C..

W niniejszym wniosku opisane zostały parametry i funkcja budynku przystani: budynek do 2 kondygnacji nadziemnych (parter z poddaszem), o powierzchni zabudowy do 200 m², wysokość w kalenicy do 9,0 m, gabaryt rynny okapu do 3,5 m, dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci 45º-50º. W opisie inwestycji wskazano, że w budynku mieścić się mają: recepcja dla obsługi spływów, konieczne zaplecze socjalne, pomieszczenie bosmana, magazyn wioseł i kapoków, magazyn depozytów.

Decyzją z 15 października 2018 r. Wójt Gminy C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.).

Organ wskazał, że na terenie działki nr [...] występują użytki leśne, a zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren na którym występują użytki leśne wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - nie występuje zabudowa o charakterze usługowym, a z wniosku inwestora wynika jednoznacznie, że planowany budynek stanowić będzie zaplecze do obsługi spływów kajakowych (recepcja, zaplecze socjalne, pomieszczenie bosmana, magazyn wioseł i kajaków, magazyn depozytów), tj. pełnić będzie funkcję usługową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania G. i E. S., w decyzji z 14 grudnia 2018 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył minimalny obszar analizowany w promieniu 150 metrów (3 x 82 m = 246 m) od granic działki objętej wnioskiem, gdyż front działki od strony drogi gminnej wynosi 82 m.

Następnie Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na zabudowanych działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (zagrodowa). Planowane obiekty o funkcji usługowej nie są do pogodzenia z istniejącą już funkcją mieszkaniową. Nowa funkcja nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją i może ją w przyszłości ograniczyć. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa, a zatem nie ma możliwości określenia dla takiej zabudowy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu i naruszyłaby zastany ład przestrzenny. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia bowiem zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Przeprowadzona analiza wykazała również, w ocenie organu odwoławczego, że teren działki nr [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka obejmuje lasy klasy V o powierzchni 0,3633 ha oraz lasy klasy VI o powierzchni 0,2602 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Analizowany grunt leśny nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia uzyskiwanej w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy C. Według tego planu działka nr [...] położona jest na obszarze rolniczym. Zgodnie ze złożonym wnioskiem las znajduje się między planowanym umocnieniem brzegu rzeki a planowanym budynkiem do obsługi spływów kajakowych. Nastąpi więc zmiana przeznaczenia części lasu na cele nierolnicze i nieleśne.

Mając na uwadze ustalenia organu pierwszej instancji, Kolegium uznało, wbrew twierdzeniom odwołujących, że planowana inwestycja nie będzie kontynuacją funkcji sąsiednich nieruchomości. Na obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa z siedliskami rolnymi i na taką zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Co do zasady, na terenie, na którym znajdują się gospodarstwa rolne, można wprowadzić inną usługę jeżeli gospodarstwa te nie powodują uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby na działkach sąsiednich - oprócz budynków mieszkalnych - były jakieś zabudowania gospodarcze związane z produkcją rolną, hodowlą zwierząt czy uprawą roślin. W związku z tym nie można wprowadzić zabudowy nastawionej na prowadzenie działalności usługowej. Planowany budynek w żaden sposób nie będzie stanowił budynku mieszkalnego jednorodzinnego (jak ma to miejsce w sąsiednich siedliskach rolnych), ponieważ będzie wykorzystywany do obsługi przystani.

Odnosząc się natomiast do problemu konieczności uzyskania zgody w planie miejscowym na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, Kolegium wyjaśniło, że o ile budynek do obsługi przystani został zaplanowany na gruntach rolnych nie wymagających wyłączenia z użytkowania rolnego, to już slip do wyciągania kajaków został umiejscowiony na gruntach leśnych. Ponadto, działka nr [...] mająca stanowić dojazd do działki nr [...] w myśl § 15 uchwały nr [...] Rady Gminy w C. z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geodezyjnym C., w gminie C. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2447 z dnia 7 czerwca 2013 r.), na wysokości działki nr [...] stanowi w przeważającej części teren gruntów leśnych.

W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., zatem organ pierwszej instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż tylko łączne spełnienie wymogów określonych wart. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenie warunków zabudowy.

W skardze skarżący, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucili zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że inwestycja wskazana przez skarżących we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniać wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, z uwagi na fakt, że planowana inwestycja ma charakter usługowy, podczas gdy w analizowanym obszarze nie znajdują się zabudowania usługowe, lecz wyłącznie zabudowania o funkcji mieszkalnej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że istnieje konieczność zmiany przeznaczenia działki leśnej na obszarze działki [...] na cele nierolnicze i nieleśne w celu wykorzystania slipu kajakowego i pomostu kajakowego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skoro dojazd do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja przebiega przez inną działkę leśną, to niezbędna jest zmiana przeznaczenia działki, przez którą przebiega dojazd do planowanej inwestycji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie i nie odniesienie się w skarżonej decyzji do dowodów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wójta i pominięcie, że okoliczne nieruchomości wykorzystywane są w celach agroturystycznych i są również wyposażone w przystanie kajakowe, co ma istotne znaczenie dla określenia funkcji zabudowy w analizowanym przez organ obszarze;

2. art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przystań kajakowa, slip kajakowy i inne obiekty w linii brzegowej, wskazane we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na działce leśnej, podczas gdy przystań kajakowa nie znajduje się na działce leśnej, a poza tą działką, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazali, że organ zbyt rygorystycznie wykłada przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten nie może być wykładany w ten sposób, że kontynuacją funkcji zabudowy jest tylko i wyłącznie takie same przeznaczenie inwestycji, jak zidentyfikowane w otoczeniu nieruchomości, lecz powinien być interpretowany szerzej - kontynuacją funkcji zabudowy jest tego typu zabudowa, która co prawda może nie być tożsama z dotychczasową funkcją zabudowy, w jakiś sposób nawet "przełamywać" tę dotychczasową funkcję, byleby nie była z tą dominującą funkcją sprzeczna.

Wykładnia, jaką zaprezentował organ, prowadziłaby do wniosku, że jeśli w danym obszarze funkcjonuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, to niedopuszczalna byłaby budowa jakichkolwiek budynków o charakterze usługowym, jak sklep osiedlowy, apteka, przychodnia, przedszkole etc. O ile w okolicy dotychczas nie istniał sklep, czy inny punkt usługowy, mieszkańcy takiego obszaru nie mieliby co liczyć na łatwy, bliski dostęp do jakichkolwiek usług. Tymczasem na analizowanym obszarze zasadniczo występuje zabudowa jednorodzinna, służąca, równolegle, celom agroturystycznym. Sąsiednie działki wyposażone są w pomosty do cumowania kajaków. Przeznaczenie pobliskich nieruchomości ukierunkowane jest zatem nie tylko na cele stricte mieszkalne, ale również na obsługę turystyczną i wykorzystanie uroków pobliskiej przyrody i zbiorników wodnych w celach rekreacyjno – sportowych. Ponadto, punkt przystani kajakowej, wraz z budynkiem obsługi spływów kajakowych, w otoczeniu gospodarstw agroturystycznych, nad jeziorem, trudno uznać za zamierzenie inwestycyjne niewpisujące się dotychczasową funkcję zabudowy. Przeciwnie - planowana inwestycja ma charakter komplementarny w stosunku do dotychczas istniejącej zabudowy, gdyż zapewnienia usługi dla mieszkańców oraz turystów. Z całą pewnością nie można natomiast uznać, że zachodzi sprzeczność z dotychczasowa funkcją i linią zabudowy, a tylko w takim wypadku, organ mógłby uznać, że doszło do niespełnienia mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne skarżący wskazali, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. musi być rozumiany w ten sposób, że konieczność analizy ww. warunku zachodzi wtedy, gdy to planowana inwestycja, objęta warunkami zabudowy, ma prowadzić do zmiany przeznaczenia nieruchomości rolnej lub leśnej na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji, w której de facto dojdzie jedynie do wykorzystania już istniejących, na terenie nieruchomości, urządzeń, trudno mówić, że wymagana jest zmiana przeznaczenia gruntu. Skarżący zwrócili również uwagę, że pomost kajakowy (przystań kajakowa) i pozostałe obiekty przybrzeżne, wymienione we wniosku, znajdują się poza granicami działki [...], co szczegółowo obrazuje załączona do niniejszej skargi mapa. Kolorem żółtym oznaczono pomost kajakowy (przystań kajakową). Nie można zatem twierdzić, że ww. obiekty znajdują się na terenie leśnym. Ponadto, ich zdaniem, to że na terenie działki znajduje się las, nie oznacza automatycznie, że lokalizacja inwestycji na części nieleśnej tej działki gruntu również wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w szczególności wymaga zmiany przeznaczenia całej działki ewidencyjnej na cele nieleśne. Zdaniem skarżących, skoro planowana inwestycja nie jest położona na terenie, który można zakwalifikować jako grunt leśny, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie można uznać, że nie został przez skarżących spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Ponadto, skarżący dodali, że nie można się zgodzić z organem odwoławczym, że projektowany dojazd do nieruchomości wymagałby zmiany przeznaczenia na cele nie rolne i nieleśne działki nr [...], która ma charakter leśny. Dojazd do nieruchomości nie jest przedmiotem zaplanowanej inwestycji. "Teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. powinien być rozumiany tylko jako "teren realizacji inwestycji". Przez "teren" nie można rozumieć również obszaru, przez który ma przebiegać dojazd do danej inwestycji, jeśli nie jest to częścią danego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący zauważyli przy tym, że kwestie dojazdu do inwestycji reguluje inny punkt art. 61 ust. 1 - tj. pkt 2, który wymaga wyłącznie, aby teren posiadał dostęp do drogi publicznej. W wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana sposobu przeznaczenia działki nr [...]. Na tej nieruchomości skarżącym już przysługuje służebność drogi koniecznej. Nieruchomość będzie zatem wykorzystywana w ten sam sposób, jak przed realizacją inwestycji (tj. jako droga dojazdowa do działki [...]). Trudno zatem uznać, że dochodzi w takim wypadku do "zmiany przeznaczenia gruntu leśnego", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., skoro do jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia tejże drogi dojazdowej nie dojdzie.

Niezależnie od powyższego, wskazali, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonych przez nich do odwołania dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji wodnoprawnej. Zostały one całkowicie przez niego przemilczane. Nie sposób, w wyniku analizy uzasadnienia skarżonej decyzji, stwierdzić, czy organ w ogóle przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w oparciu o przedłożone dowody i uwzględnił te dowody w ocenie kontynuacji funkcji zabudowy, zgodnie z argumentami podniesionymi przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, czy dowody te były dla organu wiarygodne, czy też nie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów uznać należy za uzasadnione.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 grudnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej dla etapowej obsługi spływów kajakowych ciągiem jezior i rzeką B. z wykorzystaniem istniejącego pomostu, slipem i umocnieniem brzegu, na terenie działki nr [...], obręb C. (0002), miejscowość C., gmina C.. Organy uznały, że planowane przedsięwzięcie nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest choć jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy oparły się w tym zakresie na analizie urbanistycznej, sporządzonej w ramach obszaru analizowanego, z której wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie działki: nr [...] i [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zagrodowej. Ponadto, teren działki nr [...] (inwestycyjnej) wymaga, w ocenie organów obu instancji, uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie sądu, zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa są uzasadnione. Natomiast, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżących w kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż inwestycja zaplanowana jest na działce nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako teren o funkcji mieszanej - rolnej i leśnej.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy powołanej już wyżej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia się, na zasadzie wyjątku, realizację inwestycji na warunkach określonych przez organy administracji, według ściśle ustalonych reguł przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu, dla zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa.

Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak spełnienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sprawia, że warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tzw. warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wskazać należy, że podstawą do stwierdzenia, że został on spełniony jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jakie wynika z potrzeb u.p.z.p., konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane w uporządkowanych relacjach. Nie jest to zatem ład abstrakcyjny, np. sprowadzający się do automatycznie ułożonych kolejno klocków, lecz ład przestrzenny jako wartość szczególnego rodzaju. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018). W świetle powyższego, zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należy mieć na względzie powiązaną z tym pojęciem konstrukcję ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie u.p.z.p. wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie organy oparły się na analizie, z której pkt 1 i 2 wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 1,1322 ha i stanowi grunty orne klasy RV, łąki trwałe i lasy klasy V i VI. Działka jest niezabudowana. W obszarze analizowanym występują dwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej.

Zgłoszona inwestycja niewątpliwie nie ma charakteru powtarzalnego i zasadniczo różni się od funkcji mieszkaniowej, czy nawet zagrodowej. Przystań kajakowa jest przedsięwzięciem wyjątkowym, wykorzystującym uwarunkowania geograficzno – przyrodnicze (położenie nad rzeką, czy w jej pobliżu, bądź na trasie dróg wodnych) i jej dopuszczalność można rozważać wyłącznie w szerokim, systemowym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji. Słusznie w tej sytuacji argumentują skarżący, że w ramach analizy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa kwestia kontynuacji funkcji nie może być rozumiana dosłownie i wąsko, jak to uczyniły organy administracji w niniejszej sprawie. Poprzestano bowiem na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy stanowiącej wzór dla zabudowy planowanej, w tym nie ma takich przystani kajakowych, jak planowana, a w konsekwencji, nie stanowi ona kontynuacji funkcji zagrodowej, występującej w obszarze analizowanym. Słusznie wskazują też skarżący, że takie stanowisko organu w istocie ex definitione wyklucza możliwość realizacji tego typu inwestycji, a więc każdej inwestycji, która nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Wskazać zaś należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484). Natomiast w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie interpretacja przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy jest wadliwa, gdyż abstrahuje od wszechstronnych i pogłębionych rozważań, uwzględniających specyfikę i niepowtarzalność inwestycji typu przystań kajakowa oraz analizy, czy - w okolicznościach niniejszej sprawy - planowana inwestycja nie koliduje z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Niewątpliwie wadliwe, jako niepełne i niedostatecznie wyjaśnione, jest stanowisko organów, że warunek dobrego sąsiedztwa spełnia w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja usługowa, planowana przez inwestora nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją istniejącą. W ocenie sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w zakresie analizy warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., narusza prawo materialne oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę konstrukcję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, warunki zabudowy mogą zostać ustalone, jeżeli przedsięwzięcie łącznie spełnia pięć przesłanek tam uregulowanych, brak spełnienia choćby jednej z nich wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy. O ile zatem słuszne są argumenty skargi w zakresie dotyczącym kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa, o tyle nie zasługuje na uwzględnienie szeroko argumentowany w skardze zarzut, że inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in., gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Bezsporne jest, że działka nr [...] objęta inwestycją, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi użytek rolny (klasy V), łąki oraz użytek leśny (klasy V o powierzchni 0,3633 ha oraz klasy VI o powierzchni 0,2602). Przeznaczenie działki w ewidencji gruntów ma w tym przypadku przesądzające znaczenie, i w tym zakresie argumenty skargi, kwestionujące tę okoliczność, nie zasługują na uwzględnienie. Bezsporne jest zatem, że działka jest terenem leśnym (m. in.). Skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki oraz skupisk tego zalesia na terenie działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA w 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1811/16, www.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w niech stwierdzone. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie może pominąć aktualnych zapisów w ewidencji gruntów i na potrzeby danego postępowania czynić odrębnych ustaleń co do rodzaju użytku danego gruntu. Nie można podzielić zarzutu skargi co do wymogu przeprowadzenia w analizowanej sprawie postępowania w celu ustalenia rodzaju użytku na działce - a konkretnie, że grunt ten, pomimo odpowiednich zapisów w ewidencji gruntów, nie kwalifikuje się do uznania go jako las. Podobnie, chybiony jest argument, że budynek przystani zostanie zrealizowany wyłącznie na gruntach rolnych, a nie leśnych. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Przy czym, w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Z tych właśnie przyczyn, bez znaczenia są twierdzenia skargi, że inwestycja będzie realizowana w miejscu, gdzie nie ma lasu.

Nie odpowiada też stanowi faktycznemu stanowisko organu odwoławczego, wynikające z zaskarżonej decyzji, że budynek do obsługi przystani zaplanowano na gruntach rolnych. Budynek ten zaplanowano na gruntach (działce) rolnych i leśnych, a zatem na gruntach o funkcji mieszanej, w tym wszakże leśnej. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, który abstrahuje od leśnego przeznaczenia gruntu, na którym zaplanowano inwestycję, skoro bezspornie wynika ono z wyciągu z rejestru gruntów. Mieszany charakter gruntu nie upoważnia do takiego postępowania, a wręcz przeciwnie – zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochroną jest objęty zarówno grunt rolny jak i grunt leśny. W takim przypadku grunt podlega wzmożonej ochronie, wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestor w takiej sytuacji może wystąpić o podział działki w celu oddzielenia funkcji rolnej gruntu od leśnej, czy też aktualizację ewidencji. Podkreślić jednak należy, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednoznacznie koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., powoływana dalej jako u.o.g.r.l.). Podstawowym zaś zadaniem tej ustawy jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych oraz gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych – niezależnie od klasy – na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma problemu gruntów rolnych, bowiem są one niskiej – V i VI klasy, nie objęte szeroką ochroną wynikającą z ww. ustawy. Natomiast, jak wskazano powyżej, grunty leśne są objęte ochroną, niezależnie od klasy. Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego. Nie budzi zaś wątpliwości sądu, że zaplanowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w związku z realizacją celów leśnych i im nie służy, bowiem ma charakter usługowy (turystyczno – rekreacyjny). W ocenie sądu więc, niezasadne jest stanowisko skarżącego, że planowana inwestycja jest związana z gospodarką leśną. Ma ona, jak zresztą wskazują sami skarżący, charakter usługowy związany z turystyką i rekreacją, a nie produkcją leśną.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., niezależnie od tego, że można to naruszenie rozpatrywać także w kontekście wymogu z pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie ona niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Bez znaczenia jednocześnie dla zasadności wydanego rozstrzygnięcia pozostają argumenty skargi odnośnie do realizacji slipu na terenie znajdującym się poza granicami działki nr [...], który według skarżących nie jest terenem leśnym. Z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika wszakże, że inwestycja będzie realizowana wyłącznie na działce nr [...]. Organ winien zatem w takiej sytuacji zwrócić się do wnioskodawcy o doprecyzowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, poprzez jednoznacznie wskazanie obszaru, na jakim będzie ono realizowane w celu skonfrontowania możliwości realizacji na nim zaplanowanej zabudowy. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora w kwestii jego zamierzenia inwestycyjnego.

Konkludując rozważania w tym aspekcie wskazać należy, że przeznaczenie gruntów na cele nieleśne polega na ustaleniu innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), co ma takie znaczenie, że zgoda na realizację inwestycji nie związanej z gospodarką leśną na gruntach leśnych jest wymagana zawsze (art. 7 ust. 2 ww. ustawy). Z kolei, ograniczenie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne polega m.in. na wymogu uzyskania na to zgody właściwego organu oraz dopuszczalne jest wyłącznie w planie miejscowym (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Takiej zgody w okolicznościach niniejszej sprawy natomiast nie ma, a to sprawia, że nie zachodzi warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Niezależnie od tego wskazać należy, że działka o nr [...], która we wniosku o ustalenie warunków zabudowy została wskazana jako dojazd do działki inwestycyjnej, a co do której jest bezsporne, że inwestor korzysta z niej na zasadzie służebności drogowej, nie stanowi drogi lokalnej. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta stanowi teren rolny (RV i RVI), łąki i las (klasy V i VI). W zaskarżonej decyzji natomiast organ odwoławczy wskazuje, że zgodnie z § 15 uchwały nr XXXIV/414/2013 Rady Gminy C. z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geodezyjnym C., w gminie C. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2447 z 7 czerwca 2013 r.) działka nr [...] – na wysokości działki nr [...] stanowi w przeważającej części teren gruntów leśnych. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżącemu przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (akt notarialny z 25 września 2009 r.), która z kolei ma dostęp do drogi publicznej. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że teren (działka inwestycyjna) musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przy czym, chodzi tu o ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej lub też alternatywnie – poprzez ustanowienie służebności drogowej. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Natomiast, tytuł w postaci służebności nie jest, w świetle art. 2 pkt 12 u.p.z.p., tożsamy z dostępem przez drogę wewnętrzną. Bez wątpienia skarżący wykazali się dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.zp. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przedstawienie prawa służebności gruntowej do działki, która ma dostęp do drogi publicznej. Ten warunek zatem jest spełniony i wadliwe są w tym zakresie argumenty organu odnośnie do konieczności wyłączenia tych gruntów (działki [...]) z produkcji leśnej. Konieczność taka może bowiem dotyczyć wyłącznie działki inwestycyjnej. Zauważyć jednak należy, że – jak wynika z zaskarżonych decyzji – brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie był przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy, co sugerowałoby, że – mimo wadliwego uzasadnienia w tej mierze - organ uznał ten warunek za spełniony.

W tych okolicznościach sprawy decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mimo jej oczywistych mankamentów, ma oparcie w przepisach prawa materialnego. Pozytywne rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy następuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., natomiast w analizowanej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd nie stwierdził również naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.