Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2728/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., IV SA/Wa 2728/19, w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie drugim, oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie trzecim, zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. – rejon ulicy P., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej:

1) § 6 ust. 1 lit. a, § 36 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 11,

2) rysunek Planu Miejscowego w zakresie usytuowania osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód - zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ wschód-zachód") oraz oś widokową przebiegająca, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (dalej "OŚ północ-południe"), które zostały oznaczone na kopii rysunku Planu Miejscowego stanowiącej Załącznik nr 3 do niniejszej skargi odpowiednio kolorem granatowym i czerwonym.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak wskazano wyżej.

Sąd podał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej wprowadzenie w § 36 ust. 2 pkt 7 Planu Miejscowego na całym obszarze W11-U(MW) (w tym na obszarze nieruchomości) ogólnej zasady wskazującej na ochronę istniejącego drzewostanu z dopuszczeniem przesadzeń drzew w związku z realizacją zabudowy lub infrastruktury oraz wprowadzenie w § 6 ust. 1 lit. a Planu Miejscowego nakazu zachowania i ochrony zieleni na terenie zabytkowego zespołu G. (na którym to terenie znajduje się nieruchomość), nie może być uznawany za naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t.Dz.U.2018.1614 ze zm.; dalej u.o.p.). Określenie bowiem w planie miejscowym zasad ochrony przyrody, zabytków stanowi obowiązek organu wynikający z przepisów prawa. Według art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona przyrody, czy dziedzictwa kulturowego. Podniesione w skardze zarzuty doprowadziły Sąd do uznania, że interes prawny skarżącej naruszają nie wskazane w skardze przepisy, lecz § 2 ust. 1 pkt 27 zaskarżonej uchwały, który definiuje na potrzeby uchwały pojęcie ochrony drzewostanu. Stanowi on, że ilekroć w uchwale jest mowa o ochronie drzewostanu - należy przez to rozumieć zakaz usuwania drzew, oznaczonych i nieoznaczonych na rysunku planu, z wyjątkiem drzew owocowych i sytuacji uzasadnionych przebudową infrastruktury, względami sanitarnymi i/lub niebezpieczeństwa oraz takie zagospodarowanie terenów, które nie będzie wywoływało niekorzystnych dla drzewostanu zmian środowiskowych. Sąd wskazał, że zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień określa rozdział 4 u.o.p. Jest to akt wyższy rangą nad aktem prawa miejscowego, co oznacza, że gmina ma obowiązek jego przestrzegania. Jest zatem rzeczą niedopuszczalną w świetle obowiązującego porządku prawnego uzurpowanie sobie przez organy gminy uprawnień do nakładania nieprzewidzianych prawem zakazów ograniczających potencjalnie przysługujące stronom prawo własności - ingerencja w uprawnienia właściciela, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Z tego względu, zawarcie w uchwale powyższej definicji pojęcia "ochrona drzewostanu" stanowi przekroczenie planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w stopniu, który w sposób nieuprawniony narusza interes prawny skarżącej, bowiem ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności.

Sąd nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zakresie usytuowania w planie osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód - zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] ("OŚ wschód-zachód") oraz oś widokową przebiegająca, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] ("OŚ północ-południe"), które zostały oznaczone na rysunku Planu Miejscowego oraz zawartego w § 36 ust. 2 pkt 11 uchwały zakazu przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach tych osi i nakazu stosowania horyzontalnych podziałów elewacyjnych w budynkach realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie osi widokowych. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy plan ustala dla kwestionowanego terenu m.in. strefy ochrony konserwatorskiej KZ-A i KZ-B oraz osie widokowe. Osie te mają charakter historyczny i zostały wyznaczone w celu zachowania ich w przyszłości. Sąd wskazał, że pojęcie osi widokowej zawarte zostało w ustawie o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 13a) - oś widokowa to wyobrażalna prosta kierująca wzrok na charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu lub terenów. Obecnie osie widokowe wyznaczane są w większości dużych miast w celu m.in. rewitalizacji dawnych punktów widokowych, które zostały zasłonięte poprzez niewłaściwe zagospodarowanie pobliskich terenów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego w zakresie usytuowania osi widokowej przebiegającej, w relacji wschód zachód, przez południowo-wschodnią część działki nr [...] z obrębu [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (tj. Oś wschód-zachód) oraz osi widokowej przebiegającej, w relacji północ-południe, przez wschodnią część działki nr [...] oraz przez działkę nr [...] z obrębu [...] (tj. Oś północ-południe), które zostały oznaczone na kopii rysunku Planu Miejscowego stanowiącej Załącznik nr 3 do skargi Spółki odpowiednio kolorem granatowym i czerwonym, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek niezrealizowania należycie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, a to z uwagi na brak dokonania samodzielnej oceny zasadności zarzutów podniesionych przez Spółkę dotyczących naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w zakresie ustalenia w planie osi widokowych określonych w skardze Spółki jako Oś wschód-zachód oraz Oś północ-południe i ograniczenie się do powtórzenia stanowiska organu, co czyni kontrolę sądowoadministracyjną jedynie pozorną, podczas gdy wojewódzki sąd administracyjny zobligowany jest do dokonania samodzielnej, wyczerpującej i rzetelnej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, w tym w ramach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a następnie odzwierciedlenia przebiegu przeprowadzonego procesu orzeczniczego w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia;

2. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2019.1145 ze zm.; dalej k.c.) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 36 ust. 2 pkt 11 Planu Miejscowego w zw. z rysunkiem Planu Miejscowego w zakresie usytuowania Osi wschód-zachód i Osi północ-południe, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenie w MPZP przebiegu Osi wschód-zachód oraz Osi północ-południe nie ingeruje nadmiernie w wykonywanie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego), a służy realizacji wartości chronionych prawem, podczas gdy wskazane osie widokowe znacząco ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości, a jednocześnie nie istnieje realny i rzeczywisty interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny.

Unormowanie zawarte w art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepis wynikowy – mówiący o wyniku sprawy w razie nieuwzględnienia skargi. Natomiast przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. to przepisy ustrojowe. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyroki NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie jest bowiem naruszeniem tego przepisu podjęcie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. W myśl zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, oceniając, że zostało ono podjęte wskutek niewłaściwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały i kwestionując wynik sprawy, jednak nie wykazała, aby zaskarżony wyrok faktycznie naruszał przepisy postępowania. Nie jest bowiem naruszeniem tych unormowań wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Zarzut ten nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 3 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 36 ust. 2 pkt 11 Planu Miejscowego w zw. z rysunkiem Planu Miejscowego w zakresie usytuowania określonych w planie osi widokowych..

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z tego przepisu wynika, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem, w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (wyrok NSA z 22.08.2018r., II OSK 1248/18, LEX nr 2562530). Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (wyrok NSA z 18.07.2016r., II OSK 478/16, LEX nr 2107247). Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to m.in. granice wyznaczone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 17.04.2013r., II OSK 2493/11, LEX nr 1559619).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaznaczał, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi (wyrok NSA z 21.06.2016r., II OSK 2541/14, LEX nr 2117153). Prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób, interesu społecznego i państwowego (wyroki NSA z 5.12.2012r., II OSK 2243/12, LEX nr 1367343; z 14.11.2012r., II OSK 2226/12, LEX nr 1291967).

W pełni podzielając te wywody stwierdzić trzeba, że określenie w zaskarżonym planie osi widokowych jest zgodne z przywołanymi wyżej przepisami prawa i mieści się w przysługującym Mieście Stołecznemu Warszawie władztwie planistycznym.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.