III SA/Gl 665/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Beata Machcińska
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 63,  art. 104,  art. 220; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lipie z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr LXII/410/2023 w przedmiocie ustanowienia stypendiów Wójta Gminy Lipie dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie gminy Lipie oraz określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 20 kwietnia 2023 r. Rada Gminy Lipie (dalej: Rada Gminy ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 14a i 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust 1, art 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dalej u.s.o. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2230) w związku z pkt 3 Załącznika do Uchwały Nr XXIII/144/2020 Rady Gminy Lipie z dnia 17 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, pobierających naukę na terenie gminy Lipie przyjęła uchwałę nr LXII/410/2023 w sprawie ustanowienia stypendiów Wójta Gminy Lipie dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie gminy Lipie oraz określenia szczegółowych warunków udzielenia pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie jednostki samorządu terytorialnego, w tym formy i zakresu tej pomocy, a także trybu postępowania w tych sprawach.

Ustalając w § 4 załącznika do uchwały tryb wnioskowania o stypendium Rada Gminy Lipie wskazała, iż warunkiem ubiegania się o stypendium jest złożenie na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy Lipie wniosku o przyznanie stypendium Wójta Gminy Lipie dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie gminy Lipie.

Wniosek, o którym mowa w § 4 należy złożyć w terminie od dnia 1 września do dnia 30 września każdego roku kalendarzowego. W przypadku złożenia wniosku drogą pocztową decyduje data wpływu do Urzędu Gminy Lipie. (ust. 2).

Z wnioskiem o przyznanie stypendium może wystąpić: a) rodzic lub opiekun prawny. ( ust. 3).

W ust. 4 wskazała, iż do wniosku należy dołączyć:

a) kserokopię świadectwa szkolnego poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora szkoły,

b) kserokopię dokumentów potwierdzających spełnienie warunków określonych dla poszczególnych osiągnięć

c) zgodę na przewarzanie danych osobowych.

W ust. 5 wskazano, iż w razie stwierdzenia braków formalnych we wniosku o przyznanie stypendium, wnioskodawca zobowiązany jest do ich usunięcia w terminie 7 dni roboczych od dnia powiadomienia.

W ust. 6 podano, iż Wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia w przypadku:

a) złożenia go po terminie 30 września danego roku,

b) wycofania wniosku przez wnioskodawcę,

c) nie usunięcia w terminie braków formalnych wniosku.

W § 5 ust. 1 uregulowano, iż w celu dokonania oceny formalnej oraz zaopiniowania złożonych wniosków o stypendia Wójt Gminy Lipie powołuje w drodze zarządzenia Komisję oraz określa tryb jej działania.

2. Posiedzenie Komisji odbywać się będzie jeden raz w roku, w terminie do 20 października.

3. Rozstrzygnięcia o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy Lipie w drodze decyzji.

4. Stypendium wypłaca się podczas obchodów z okazji dnia 11 Listopada.

Pismem z dnia 14 maja 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę.

W skardze wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXII/410/2023 Rady Gminy Lipie z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie ustanowienia stypendiów Wójta Gminy Lipie dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie gminy Lipie oraz określenia szczegółowych warunków udzielenia pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie jednostki samorządu terytorialnego, w tym formy i zakresu tej pomocy, a także trybu postępowania w tych sprawach, w części określonej w;

1) § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie sformułowania: na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy Lipie oraz następującego po nim przecinka, jako sprzecznej z art. 63 § 1 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako; k.p.a.;

2) § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, w zakresie sformułowania; W przypadku zło wniosku drogą pocztową decyduje data wpływu do Urzędu Gminy Lipie., j sprzecznej z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a;

3) § 4 ust. 4 lit. a i b załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 220 § 1 k.p.a.;

4) § 4 ust. 4 lit. c załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), dalej jako; RODO;

5) § 4 ust. 5 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 64 § 2 k.p.a.;

6) § 4 ust. 6 lit. a załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 104 § 1 k.p.a.;

7) § 4 ust. 6 lit. b załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 105 § 2 k.p.a.;

8) § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako; Konstytucja RP, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.; zasądzenie od Gminy Lipie na rzecz Wojewody Śląskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności organ nadzoru zwrócił uwagę na brzmienie art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. stanowiącego delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem organu nadzoru czynność przyznania stypendium ma cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny, a jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Do przyznania stypendium winno zatem dochodzić w toku postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Wojewoda zaznaczył, że w doktrynie uznany jest pogląd, iż: jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (A. Wróbel, w; Jaśkowska, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2000r, s. 569).

Przywołał treść art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 k.p.a. wywodząc, iż jedyną właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 935/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 878/14 wskazując, iż w orzecznictwie przyjmuje się domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r.. sygn. akt SA/WR 430/84, OSPiKA 1986, Nr 9, poz. 176).

Organ nadzoru podkreślił, że przyjęcie konieczności załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej spełnia przede wszystkim funkcję gwarancyjną i przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2024 r. o sygn. III SA/Gl 1099/23, z którego to wynika, iż czynność przyznania stypendium dla uczniów spełnia wymogi decyzji administracyjnej, jest aktem jednostronnym o charakterze władczym, adresowanym do konkretnej osoby. W takim wypadku do decyzji takiej i postępowania zmierzającego do jej wydania należy, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. stosować przepisy tego kodeksu wprost.

Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Lipie dokonała niezgodnej z prawem modyfikacji przepisów dotyczących procedury przyznania stypendium (§ 4 i 5 uchwały) wobec czego, w zakresie wskazanym poniżej, Rada wykroczyła poza upoważnienie ustawowe określone w art. 94t ust. 4 u.s.o.

Zdaniem Wojewody Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów o dwuinstancyjności postępowania (por. art. 15 k.p.a.). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Rozstrzygnięcie w sprawie takiego stypendium (stypendium przyznanego na mocy uchwały podjętej na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy) następuje w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to zarówno przyznania, jak i tym bardziej wydania niekorzystnej dla strony decyzji, jaką jest odmowa. Takie rozstrzygnięcie to akt jednostronny, podjęty przez organ administracji publicznej, w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach skarżącej na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2020 r. sygn. III SA/Gl 111/20).

Organ nadzoru wskazał w treści skargi, iż znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych, które nie podzielają ww. twierdzeń i uznają, że stypendium dla uzdolnionych dzieci i młodzieży nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej i je przywołał.

Dodatkowo wskazał, że niezależnie od konkretnej delegacji ustawowej, rada gminy nie może w zakresie przyznawania stypendium, ustalać odrębnych zasad jego przyznania, tj. takich które są niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Za przykład wskazał kwestię przyznawania stypendiów w oparciu o przepisy uchwał podejmowanych na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2023 r. poz. 2048).

W ocenie Wojewody kwestia ustalenia charakteru rozstrzygnięcia podejmowanego przez właściwy organ w przedmiocie przyznania stypendium dla dzieci i młodzieży w oparciu o art. 90t ust. 4 u.s.o., czy następuje ono w drodze decyzji administracyjnej, bądź też w drodze innego rozstrzygnięcia, które decyzją administracyjną nie jest - stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z tego względu, w opinii Wojewody Śląskiego zasadnym jest podjęcie przez NSA uchwały, mającej na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 2 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego organ nadzoru poddał pod rozwagę Sądu wystąpienie z wnioskiem o podjęcie takiego wystąpienia.

W ocenie Wojewody skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania stypendium jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., to powyższe implikuje konieczność przestrzegania przez organ uchwałodawczy reżimu prawnego wyznaczonego przepisami k.p.a., w tym w szczególności przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego.

Zdaniem Wojewody całkowicie bezzasadnie ograniczono w uchwale możliwość złożenia przez stronę postępowania wniosku o przyznanie stypendium w formie elektronicznej, a nawet za pośrednictwem telefaksu, gdyby Urząd Gminy posiadał taką możliwość techniczną. Ponadto zapisy uchwały, iż wnioski złożone za pośrednictwem operatora pocztowego uznaje się za złożone dopiero w dniu wpływu do Urzędu są niezgodne z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Z kolei nie ma wpływu na zachowanie terminu do złożenia pisma czasokres doręczania przesyłki pocztowej adresatowi przez podmiot świadczący usługi pocztowe. Wobec czego odmienne uregulowanie przedmiotowej kwestii w uchwale Rady należy uznać za istotnie naruszające prawo.

W zakresie przepisów § 4 ust. 4 lit. a i b Załącznika do uchwały Wojewoda podkreślił, że Gmina nie może żądać przedłożenia dokumentów na poświadczenie faktów znanych jej z urzędu, a tym samym nałożenie na wnioskodawców bezwzględnego obowiązku dołączenia kopii wszystkich dokumentów. Informacja o wynikach i osiągnięciach uczniów powinna być organowi gminy znana co do zasady z urzędu - w przypadku, gdy dany uczeń uczęszcza do szkoły, której organem prowadzącym jest Gmina Lipie. Wyjątkiem mogą być jedynie sytuacje przewidziane w § 3 ust. 1 lit. d Załącznika, tj. uzyskanie przez ucznia tytułu laureata lub finalisty w ogólnopolskim konkursie o trójstopniowej organizacji na szczeblu wojewódzkim lub krajowym - gdy do takiego konkursu zgłosi się samodzielnie, tzn. nie zostanie zgłoszony przez szkołę. W tym zakresie organ nadzoru powołał się art. 220 § 1 k.p.a.

Organ nadzoru w odniesieniu do § 4 ust. 4 lit. c Załącznika wskazał, że Rada Gminy Lipie w wskazała, że do wniosku należy dołączyć zgodę na przetwarzanie danych osobowych. W tym względzie wskazał, iż podstawy przetwarzania danych przez organ administracji publicznej należy poszukiwać w treści art. 6 ust. 1 lit. c RODO, który stanowi, iż przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem m.in. wówczas, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Wskazany obowiązek należy z kolei wywodzić m.in. z przepisów k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wobec czego organ nie może domagać się od strony postępowania administracyjnego zgody na przetwarzanie danych osobowych, gdyż podstawa do przetwarzania tych danych wynika już z art. 6 ust. 1 lit. c RODO.

W odniesieniu do brzmienia § 4 ust. 5 Załącznika zdaniem Wojewody Rada bezzasadnie ograniczyła przysługującą wójtowi swobodę procedowania w przedmiocie przyznania stypendium. Organ wykonawczy w danym stanie faktycznym może uznać, że 7 dniowy termin do usunięcia braków formalnych będzie zbyt krótki i Rada co do zasady nie może ograniczać swobody działania, która wynika z art. 64 § 2 k.p.a.

W zakresie § 4 ust. 6 Załącznika Wojewoda zaznaczył, iż przepisy k.p.a nie wiążą skutku pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, w sytuacji ziszczenia się ww. okoliczności. Zdaniem organu nadzoru w sytuacji złożenia przedmiotowego wniosku po wyznaczonym terminie, organ rozpatrujący wniosek mógłby jedynie w drodze decyzji administracyjnej (104 § 1 k.p.a.) postanowić o odmowie przyznania stypendium. Natomiast w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę (złożenia żądania umorzenia postępowania) zastosowanie znajdzie przepis art. 105 § 2 k.p.a. Wobec powyższego zdaniem Wojewody Rada nie może dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisów K.p.a.

W odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały wskazane wyżej regulacje odnoszące się do komisji stypendialnej w ocenie Wojewody są niezgodne z prawem. Stypendia są przyznawane w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta. To do tego organu należy rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium, jak i wydanie decyzji. Również organ ten będzie mógł zdecydować samodzielnie o powołaniu komisji stypendialnej, jako organu opiniującego. Dlatego też wprowadzenie do uchwały obowiązku powołania komisji stypendialnej stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje Wójta Gminy Lipie, gdyż Rada nie jest uprawniona do ingerowania w organizację pracy Wójta oraz Urzędu Gminy, którego kierownikiem jest właśnie wójt gminy.

Wojewoda zauważył, iż z powyższego nie wynika niedopuszczalność powołania komisji opiniującej wnioski o przyznanie stypendium. Jednak należy to wyłącznie do uprawnień organu wykonawczego, w przypadku uznania, że powołanie takiej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały.

Ponadto uchwała bliżej nie określa charakteru tej komisji, tj. czy ma charakter stały, czy jest powoływana do konkretnego postępowania, kto wchodzi w jej skład, czy są jakieś szczególne kwalifikacje uprawniające do zasiadania w niej, a także jaki jest tryb jej działania. Możliwe jest jednak zasięgnięcie przez organ prowadzący sprawę (Wójta Gminy Lipie) opinii innego organu, a kwestię tę reguluje art. 106 k.p.a., jednak organem rozpoznającym sprawę winien być wyłącznie organ uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2024 r. sygn. III SA/Gl 1099/23).

Powyżej opisane uchybienia zdaniem Wojewody należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc.

Jednocześnie organ nadzoru, z uwagi na ostrożność procesową, wskazał, że nawet w przypadku przyjęcia przez Sąd, że przyznawanie stypendiów dla uzdolnionych uczniów nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to zawarte w niniejszej skardze zarzuty odnośnie do § 4 ust. 4 lit. a i b oraz lit. c, a także do § 5 ust. 1 i 2 Załącznika i tak winny zasługiwać na uwzględnienie, jako że Rada naruszyła nimi inne przepisy prawa niż przepisy Kodeksu dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W ocenie gminy wszystkie zarzuty zawarte w skardze opierają się na założeniu, że czynność przyznania stypendium ma cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. pkt 1 k.p.a., a do przyznania stypendium winno zatem dochodzić w toku postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ gminy podkreślił, że istnieje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które uznają, że stypendium dla uzdolnionych dzieci i młodzieży nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej. Ugruntowana linia orzecznicza, w tym NSA stanowi, że forma decyzji administracyjnej jest z mocy art. 90 t u.s.o. przypisana do świadczeń pomocowych o charakterze socjalnym. Skoro w art. 90 t u.s.o. ustawodawca nie wprowadził formy decyzji, jak w art. 90 n stanowiącym o trybie przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym, to nie można formy decyzyjnej przypisywać przyznaniu pomocy świadczonej na podstawie art.90t u.s.o. Organ na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2024r. sygn. III OSK 1022/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy określone zostały w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz.40 - dalej "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. II SA/Sz 799/22).

W doktrynie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a do takich zalicza się m. in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 -102).

Zaskarżona uchwała została wydana przez Radę Gminy Lipie na podstawie art. 90t. ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r. poz. 1327, dalej "u.s.o."). Powyższy przepis przewiduje, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Po myśli art. 90t u.s.o. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy:

1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży;

2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

3. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 1491, 1761 i 1940).

4. W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano również art. 18 ust. 2 pkt 14 lit. a) u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Przepis ten o charakterze ogólnym i odsyłającym oznacza, że upoważnienie do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych spraw powinny być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis stanowi więc podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, a do takich należy wyżej wymieniony art. 90t. ust. 4 u.s.o.

Istota sporu sprowadza się do tego czy przy przyznawaniu stypendium dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Lipie należy stosować k.p.a., gdzie do przyznania stypendium winno dochodzić w toku postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Z uwagi na wskazanie w części historycznej brzmienia spornych przepisów uchwały Sąd nie będzie ich już ponownie przywoływał.

Przechodząc do istoty sporu, którym jest kwestia ustalenia charakteru rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ gminy w przedmiocie przyznania stypendium dla dzieci i młodzieży w oparciu o art. 90t ust. 4 u.s.o., a mianowicie czy następuje ono w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji powyższego, czy procedowanie w tym zakresie winno zachowywać zasady unormowane przepisami k.p.a Sąd w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, iż podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd wyrażony przez NSA w wyroku III OSK 1022/23 z dnia 21 listopada 2024r. gdzie stwierdzono, iż w omawianym zakresie nie jest wymagana decyzja administracyjna.

Podniesienia na wstępie wymaga, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 9 t u.s.o. Wyżej cyt. delegacja ustawowa umocowała organ do ustanowienia stypendiów Wójta Gminy Lipie dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie gminy Lipie i określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym formy i zakres tej i młodzieży pobierającej naukę(....).. I w tym zakresie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie tut. Sądu przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy w uchwale muszą być konkretnie, jednoznacznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do wydanie spornej uchwały jest generalne, a nie kazuistyczne. W ocenie Sadu zainicjowana wnioskiem o przyznanie nagrody dla konkretnego ucznia za osiągnięte wysokie wyniki w nauce i szczególne osiągnięcia naukowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o., nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium i jego wypłacie. Nie jest zasadny zarzut Wojewody co do istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Lipie w zakresie sprzeczności spornych zapisów uchwały z przepisami k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ gminy uprawniony był z mocy art. 90t ust. 4 u.s.o. do przyznania kompetencji Wójtowi Gminy Lipie do wydawania decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przyznawania lub odmawiania przyznania stypendium dla uzdolnionych uczniów pobierających naukę na terenie Gminy Lipie, albowiem jedynie przepisy rangi ustawowej mogą określać, czy dane rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zapada w formie decyzji administracyjnej, zaś ustawodawca nie przyznał w tym zakresie kompetencji radzie gminy. Tylko przepis rangi ustawowej może określić, że dane rozstrzygnięcie sprawy zapada w formie decyzji administracyjnej, przy czym nie jest konieczne w ustawie nawet posłużenie się zwrotem "decyzja administracyjna". Musi jednak z przepisu ustawowego wynikać, że organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga sprawę administracyjną w formie władczej. Akt prawa miejscowego nie może być jedynym źródłem kreowania formy działania organu administracyjnego jaką jest decyzja administracyjna. W zakresie regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. ustawodawca nie przyznał prawa organom samorządu terytorialnego do szczegółowego uregulowania trybu lub zasad rozstrzygania o stypendiach dla uzdolnionych uczniów w formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowym dominuje obecnie pogląd o braku podstaw do stosowania decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygania na podstawie uchwał podejmowanych w oparciu o art. 90t ust. 4 u.s.o. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2303/22; wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1022/23; prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 692/19; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 289/21). W związku z powyższym w tym zakresie samorząd nie korzysta z objętej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielności poprzez ustalenie bez delegacji ustawowej swojej kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z 21 listopada 2024r o sygn. akt III OSK 1022/23 stwierdzono, iż w zakresie regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. ustawodawca nie przyznał prawa organom samorządu terytorialnego do szczegółowego uregulowania trybu lub zasad rozstrzygania o przyznaniu pomocy motywacyjnej w formie decyzji administracyjnej, a tym samym zawarcie takiej regulacji w akcie prawa miejscowego nie mogło w sposób skuteczny wpłynąć na właściwą formę rozstrzygnięcia o stypendium. Na podstawie powyższych rozważań i w ich konsekwencji należy uznać, że w przypadku rozpatrywanej sprawy dot. przyznania stypendium materialnego o charakterze motywacyjnym gdy brak jest konkretyzacji obowiązku lub uprawnienia wynikającego z aktu rangi ustawowej od organu administracji wydającego rozstrzygnięcie wymaga się potwierdzenia istnienie tego uprawnienia lub obowiązku. Wójt ma tym samym dwie możliwości działania – przyznać stypendium lub odmówić jego przyznania – na podstawie oceny spełniania warunków określonych w danym akcie prawa miejscowego. Ustalenie przez organ spełniania tych warunków nie wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego w oparciu o k.p.a., ponieważ ogranicza się jedynie do weryfikacji złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, z których ma wynikać, m.in.: czy np. przy wniosku o stypendium za wysokie wyniki w nauce dla klas IV-VI w wyniku rocznej klasyfikacji dany uczeń uzyskał odpowiednią średnią ocen- min. 5,42 i dla klas VII-VII średnią ocen na poziomie 5,30 a przy stypendiach za szczególne osiągniecia naukowe uczniowie spełnili jeden z warunków z § 3 zaskarżonej uchwały.

Konsekwencją faktu, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium nie zapada w formie decyzji administracyjnej jest wniosek o braku konieczności stosowania rozbudowanej procedury administracyjnej znajdującej się w k.p.a., w tym konieczności zastosowania podnoszonych przez Wojewodę przepisów art. 57, art. 64, art. 104 § 1, art. 105 § 2, art. 15 k.p.a. albowiem przepisy tej ustawy będą mieć tylko częściowo zastosowanie w sprawie na ogólnym poziomie zasad. W rozpatrywanym przypadku ustawa o systemie oświaty zawiera przepisy merytoryczne szczególne dotyczące przyznania stypendium, które normują określone kwestie proceduralne odmiennie niż k.p.a. Normy takie będą obowiązywać na zasadzie lex specialis derogat legi generali, a k.p.a. znajdzie zastosowanie w takim zakresie, w jakim nie został wyłączony normami procesowymi szczególnymi T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3). W konsekwencji powyższego, Sąd nie podzielił poglądów Wojewody co do rozstrzygania wniosków o przyznanie stypendium w drodze decyzji administracyjnej i konieczności stosowania przepisów k.p.a. w toku postępowania o przyznanie stypendiów przez organ gminy.

W zakresie postawionych przez organ nadzoru zarzutów w zakresie wadliwości – istotnego naruszenia prawa co do; § 4 ust. 4 lit. a, b, c, a Załącznika do uchwały, gdy to nie wskazano jakich naruszeń Rada Gminy Lipie dopuściła się w zakresie innych przepisów prawa niż przepisy k.p.a. zarzuty te pozostawiono bez rozpoznania.

Za chybiony Sąd uznał zarzut organu nadzoru co do kwalifikowanej wadliwości § 4 ust. 4 lit. c załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE-RODO, który to stanowi, iż przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem m.in. wówczas, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Skoro podejmowania rozstrzygnięcia w zakresie przyznawania stypendium na podstawie zaskarżonej uchwały nie można wywodzić z przepisów k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego i zastosowania formy decyzji administracyjnej to podstawy przetwarzania danych nie można wywodzić z samej treści art. 6 ust. 1 lit. c RODO .

W tym stanie rzeczy WSA nie podzielił zasadności skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.