Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 496/21 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 28 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. G. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa496/21oddalił wniesioną przez E. G. skargę na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta (zwanego dalej Rzecznikiem) z dnia 28 października 2020 r.,

nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwany dalej S.). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I stwierdził, że przy wydawaniu decyzji prawidłowo zastosowano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2024 r., poz. 581, zwanej dalej u.p.p.). Podkreślono, że Rzecznik prawidłowo ustalił, że zaszła bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta przez S. W podaniu z dnia 27 grudnia 2016 r. E. G. nie uprawdopodobniła, że doszło do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów, choć zarzuciła S., że wadliwie wykonuje badania USG Doppler pulsacyjny, tzn. bez uprawnień oraz wskazań medycznych pacjentkom będącym poniżej 10. tygodnia ciąży, co stanowi zagrożenie dla życia płodu. Twierdzenie to skarżąca oparła na własnym doświadczeniu, bowiem właśnie w tej placówce w przeszłości ([...] listopada 2016 r.) wykonano jej badanie USG Dopplera (kolorowe i pulsacyjne) płodu przed 10. tygodniem ciąży, nie uzyskując od niej zgody na badanie, wykazując się "brakiem uprawnień i brakiem umiejętności", nie uprzedzając

o badaniu i nie pouczając o zagrożeniach dla płodu związanych z przeprowadzeniem tego badania, czym spowodowano śmierć jej dziecka, L. G. Postępowanie wyjaśniające Rzecznika wykluczyło jednak praktyki, które odpowiadałyby naruszeniom zbiorowych praw pacjenta w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. W szczególności Rzecznik nie wykrył żadnych bezprawnych zorganizowanych działań S.

w sferze badań, które sprowadzałyby niebezpieczeństwo naruszania praw szerszej grupy pacjentów, aktualnych lub przyszłych w obszarze badań diagnostycznych kobiet

w ciąży za pomocą USG Doppler pulsacyjny. Badania takie S. przeprowadza zgodnie z prawem; pozyskano wykaz pacjentów, którzy przeszli takie badanie w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] listopada 2019 r. i pozyskał opinie specjalistów z zakresu ginekologii, położnictwa, pediatrii, badań USG, w tym opinie konsultantów wojewódzkich

i zapoznał się z opinią sądową (sporządzoną na potrzeby postępowania karnego). Ze zgromadzonych dowodów wynikało jednoznacznie, że badania tego typu są prowadzone przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje; badania wykonywano w sposób odpowiadający aktualnej wiedzy medycznej, która dopuszcza przeprowadzanie badań USG przed 10. tygodniem ciąży w uzasadnionych przypadkach, przy odpowiednich parametrach aparatu. Standardy badań, na jakie się powołała skarżąca (Standardy badań ultrasonograficznych Polskiego Towarzystwa Ultrasonograficznego) pochodziły

z 2020 r., a więc obejmowały inny stan wiedzy medycznej niż ten, na jaki skarżąca się powołała w podaniu, relacjonując swój przykład oraz w okresie miarodajnym z punktu widzenia terminu określonego w art. 67 u.p.p. Nie wykazano prawdopodobieństwa stosowania przez S. zarzucanej praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Dalsze prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji

o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta i o nakazaniu zaniechania tej praktyki (art. 64 u.p.p.) było więc bezprzedmiotowe, co obligowało Rzecznika do umorzenia postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Z wyrokiem tym nie zgodziła się E. G. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, choć ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.p., i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy S. stosował badanie USG Doppler w I trymestrze ciąży.

Skarżąca E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej.

Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, choć ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.p., i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy S. stosował badanie USG Doppler w I trymestrze ciąży. Na wstępie podkreślenia wymaga, że umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) tamuje bieg postępowania, gdy jego prowadzenie jest w świetle prawa niedopuszczalne, prowadząc do wydania rozstrzygnięcia formalnego kończącego postępowanie. Na tle badanej sprawy takie podstawy zaszły, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest również art. 63 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym rzecznik odmawia, w drodze decyzji, wszczęcia postępowania, jeżeli działanie lub zaniechanie w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 u.p.p. lub jeżeli wnoszący o wydanie decyzji

o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nie uprawdopodobni pozbawienia pacjentów ich praw lub ograniczenia tych praw. Wykrycie takiej podstawy

w trakcie toczącego się już postępowania rodzi konieczność jego umorzenia. Regulacja ta tworzy bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania (a jeżeli już je prowadzono w fazie wstępnej – do jego umorzenia) w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta. Warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania jest "uprawdopodobnienie pozbawienia praw pacjentów" lub przynajmniej ograniczenia ich praw przez inicjatora postępowania. Dopiero takie uprawdopodobnienie skutkuje wszczęciem postępowania, co następuje w drodze postanowienia uregulowanego w art. 62 u.p.p., które stanowi podstawę do zawiadomienia stron skutecznie wszczętego postępowania, zgodnie z art. 62 in fine u.p.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., w tym podmiotu, wobec którego postępowanie wszczęto (art. 60 zd. pierwsze u.p.p.). Wynik postępowania zależał zatem o tego, czy E. G. formułując swoje podanie o wszczęcie postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów:

a) uprawdopodobniła b) pozbawienie lub przynajmniej ograniczenie zbiorowych praw pacjentów przez S. Uprawdopodobnienie winno obejmować przynajmniej powołanie się na wiarygodne fakty ze wskazaniem dającego się skontrolować źródła. Zgodzić trzeba się z Rzecznikiem oraz Sądem I instancji, że "pozbawienie praw

p a c j e n t ó w" i nie może ograniczać się do pojedynczego przypadku naruszenia, czy też zarzutu albo zastrzeżenia do działalności placówki lub lekarza. Winno mieć walor generalny, bowiem postępowanie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. ma za swój przedmiot zbiorowe prawa pacjenta i ma na celu wykazanie bezprawnego zorganizowanego oraz

t r w a ł e g o (nie wygasającego na przestrzeni terminu rocznego z art. 67 u.p.p.) działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Rolą wnoszącego podanie jest zatem wskazanie w oparciu o względnie wiarygodne źródła, że w przypadku podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych doszło do zorganizowanego, a więc systemowego i planowego działania, co powoduje, że praktyka naruszająca prawo nie może mieć waloru odosobnionego i w zasadzie każdy korzystający z placówki może być narażony na skutki naruszenia prawa pacjenta.

Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że podanie E. G. z dnia [...] grudnia 2016 r. tego warunku nie spełniało i skarga kasacyjna tego nie kwestionuje. Rzecznik Praw Pacjenta podjął jednak z urzędu poszukiwania potwierdzenia faktów, które próbowało sygnalizować podanie skarżącej i w ramach wstępnej fazy postępowania dopuścił szereg dowodów, które pozwoliły ma nabrać pewności, że w przypadku S. nie zachodzi prawdopodobieństwo praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta, polegające na prowadzeniu badań USG Doppler bez uprawnień oraz wskazań medycznych pacjentkom będącym poniżej 10. tygodnia ciąży, co stanowić mogłoby zagrożenie dla życia płodu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wypadku wątpliwości co do wykazania prawdopodobieństwa stanu naruszenia zbiorowych praw pacjentów Rzecznik obowiązany jest z urzędu zbadać stan faktyczny (zob. wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1015/17, Lex nr 2383044). Nie było więc podstaw, jak wynikało to już pierwotnie z lektury podania, do kontynuacji postępowania, a tym bardziej do przejścia do głównej fazy postępowania (art. 62 u.p.p.) i wreszcie wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy (art. 64 u.p.p.). Czynności wyjaśniające pozwoliły Rzecznikowi na stwierdzenie, że w okresie wskazanym przez skarżącą (sygnalizującą naruszenie jej indywidualnych praw w trakcie badania [...] listopada 2016 r.) nie miały miejsca żadne naruszenia zbiorowych praw pacjenta, w tym zwłaszcza po upływie terminu rocznego, miarodajnego dla ustaleń organu zgodnie z art. 67 u.p.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, jeżeli od końca doku, w którym zaprzestano ich stosowania upłynął rok. Rzecznik pozyskał wykaz pacjentów, którzy przeszli takie badanie w okresie od 25 listopada 2017 r. do 21 listopada 2019 r.

i pozyskał opinie specjalistów z zakresu ginekologii, położnictwa, pediatrii, badań USG,

w tym opinie konsultantów wojewódzkich oraz zapoznał się z opinią sądową (sporządzoną na potrzeby postępowania karnego). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ani zdarzenia ze sfery prawa (w tym zgłoszenia naruszenia praw przez innych pacjentów), ani ze sfery wiadomości specjalnych (medycyny) nie dawały podstaw, aby mówić o prawdopodobieństwie ziszczenia się stanu naruszenia zbiorowych praw pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.p. S. zagwarantował prowadzenie tych badań przez osoby mające wymagane kwalifikacje; zgodnie ze stanem wiedzy medycznej z tego okresu, dopuszczanie do takich badań kategorii pacjentów obejmującej kobiety w ciąży przed 10. tygodniem ciąży, było dopuszczalne przy zachowaniu określonych wiedzą medyczną wskazań (uzasadniający to przypadek oraz odpowiednie parametry aparatu). Pomimo więc podjęcia w interesie skarżącej E. G. prób uzupełnienia niedoborów jej podania i poszukiwania z urzędu podstaw prawdopodobieństwa naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez S., czynności te nie pozwoliły tego prawdopodobieństwa stwierdzić. Przeciwnie, wykluczyły je.

Treść zarzutu kasacyjnego wskazuje, że skarżąca zarzuca, iż organ nie dość wnikliwie zbadał, czy zachodzi prawdopodobieństwo praktyk określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. i przedwcześnie umorzył postępowanie. Powinien był korzystając z art. 61 ust. 1 u.p.p. (tj. uprawnienia do żądania przedstawienia dokumentów i informacji od podmiotów) badać podstawy praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Skarżąca jednak zupełnie pominęła, że czynności wyjaśniające organu zostały podjęte z urzędu

w celu naprawienia braków jej podania, tj. w zakresie wykazania samego tylko prawdopodobieństwa istnienia praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Tymczasem art. 61 ust. 1 u.p.p. służy do gromadzenia dowodów, gdy już doszło do wykazania "uzasadnionego podejrzenia, iż praktyki mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów", a więc gdy już stwierdzono takie prawdopodobieństwo i wydano postanowienie o wszczęciu postępowania z art. 62 u.p.p oraz zawiadomiono o tym strony, uznając podanie za kompletne.

Nietrafnie też zarzucono w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji i Rzecznikowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy S. stosował badanie USG Doppler w I trymestrze ciąży. W sprawie prowadzonej na podstawie podania E. G. nie chodziło o to, czy S. prowadził badania USG kobiet w ciąży i w jakim robił to wymiarze, ale czy istnieją jakiekolwiek podstawy aby stwierdzić, że sposób organizacji pracy tego Szpitala rodził wątpliwości co do legalności takich badań (zwłaszcza co do uprawnień i kwalifikacji osoby, która je wykonuje

w stosunku do kierowanych do Szpitala kobiet w ciąży), czy miały miejsce inne niż przypadek skarżącej zdarzenia rodzące podejrzenie naruszenia prawa ze strony Szpitala i czy wiedza medyczna dopuszczała jako bezpieczną dla zdrowia praktykę stosowania takich badań. Skoro wszystkie te wątpliwości zostały usunięte i wykluczono sygnalizowane tylko w podaniu skarżącej prawdopodobieństwo występowania w S. praktyki naruszania zbiorowych praw pacjentów, prawidłowo wydano decyzję

o umorzeniu postępowania, która (z racji dopuszczenia pewnych dowodów we wstępnej fazie postępowania) musiała zastąpić (zgodnie z formułą relacji czasowej zachodzącej pomiędzy art. 61a § 1 k.p.a i art. 105 § 1 k.p.a.) przewidzianą przez art. 63 ust. 1 u.p.p. decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania i tamować drogę do procesu dowodowego oraz decyzji orzekającej o istocie sprawy, tj. o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i o nakazaniu ich zaniechania (art. 64 ust. 1 u.p.p.)

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek skarżącej E. G. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8

i art. 258 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 764) w sprawach tych orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (referendarze sądowi).

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).