Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Spółki A w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 559/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółki A w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 559/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił skargę Spółki A w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny.

WSA wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska została doręczona Skarżącej 28 grudnia 2018 r., a zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi (określony w art. 53 § 1 ppsa) upłynął 28 stycznia 2019 r. Natomiast skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 30 stycznia 2019 r.

Zdaniem WSA, dodatkowego terminu do wniesienia skargi nie otworzyło przekazanie zaskarżonej decyzji w dniu 2 stycznia 2019 r. "do wiadomości" pełnomocnikowi Skarżącej, ponieważ pełnomocnik ten został ustanowiony jedynie do złożenia odwołania od decyzji Marszalka Województwa Pomorskiego z [...] lipca 2018 r. WSA zaznaczył, że Minister Środowiska w piśmie z 29 października 2018 r. wystąpił do pełnomocnika Skarżącej o wskazanie zakresu reprezentacji, zastrzegając że w przypadku braku odpowiedzi w terminie 7 dni od otrzymania pisma pełnomocnictwo zostanie zakwalifikowane jako upoważniające wyłącznie do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. WSA zwrócił uwagę, że pismo to zostało doręczone Skarżącej oraz jej pełnomocnikowi w dniu 5 listopada 2018 r., lecz pozostało bez odpowiedzi.

W konsekwencji WSA uznał, że skarga - jako wniesiona po terminie - podlegała odrzuceniu.

Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do rozpoznania przez WSA.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 32 w zw. z art. 33 § 1, § 2 i § 3 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez zawężenie zakresu umocowania pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez likwidatora Skarżącej adwokatowi S. C. do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu administracyjnym – odwoławczym.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca stwierdziła w szczególności, że likwidator Skarżącej udzielił w dniu 27 lipca 2018 r. pełnomocnictwa procesowego adwokatowi S. C. do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu odwoławczym formułując zapis na pełnomocnictwie: "wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2018 roku (...)". Skuteczne wniesienie odwołania przez pełnomocnika zainicjowało postępowanie odwoławcze. Skarżąca wskazała, że w toku tego postępowania adwokatowi S. C. doręczono – ze wskazaniem "do wiadomości" – pismo z 23 listopada 2018 r. zawiadamiające o zakończeniu postępowania odwoławczego i informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2018 r., w uzasadnieniu której stwierdzono, że adwokat S. C. został upoważniony przez Skarżącą wyłącznie do złożenia odwołania.

Zdaniem Skarżącej, przywołany zapis pełnomocnictwa w zestawieniu z późniejszymi aktami kolejnego doręczania pisma w trybie art. 10 § 1 kpa oraz odpisu decyzji było działaniem mylącym, bo zupełnie nieadekwatnym do przyjętego przez organ zakresu umocowania. W obliczu opisanego, wysoce asekuracyjnego postępowania organu, zarówno Skarżąca, jak i pełnomocnik byli przekonani o tym, że doręczenie w dniu 2 stycznia 2019 r odpisu decyzji jest doręczeniem właściwym z punktu widzenia przepisów procedowania, od którego to należy liczyć upływ terminu do wniesienia skargi do WSA.

W odpowiedzi na zażalenie Minister Środowiska wniósł o oddalenie zażalenia. Stwierdził w szczególności, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania z 23 listopada 2018 r. oraz decyzję z [...] grudnia 2018 r. wysłano do Skarżącej, a pełnomocnikowi jedynie informacyjnie ("do wiadomości").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie jest zasadne.

Z uwagi na sposób sformułowania zażalenia należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie odrzucające skargę z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 ppsa. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, czy w danej sprawie rzeczywiście nie został dochowany ustawowy termin do wniesienia skargi, a w konsekwencji - czy sąd I instancji zasadnie skargę odrzucił. W toku takiego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie bada natomiast tego, z jakich powodów doszło do ewentualnego uchybienia terminowi do złożenia skargi. Taka kwestia może być przedmiotem rozważań w odrębnym postępowaniu wpadkowym, o ile Skarżąca wystąpi do WSA z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W tej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia zakresu umocowania adwokata S. C. w postępowaniu odwoławczym, które toczyło się przed Ministrem Środowiska. Z dokumentu pełnomocnictwa dołączonego do odwołania wynika, że likwidator Skarżącej ustanowił adwokata S. C. pełnomocnikiem procesowym w sprawie "złożenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] lipca 2018 r. w sprawie [...]". Taki sposób sformułowania pełnomocnictwa wskazuje, że intencją Skarżącej było umocowanie pełnomocnika jedynie do sporządzenia i wniesienia odwołania, ale już nie do reprezentowania jej na kolejnych etapach postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji Minister Środowiska zasadnie zwrócił się do Skarżącej i jej pełnomocnika (pismo z 29 października 2018 r.) o sprecyzowanie zakresu reprezentacji, w szczególności, czy pełnomocnictwo dotyczy tylko złożenia odwołania, czy też obejmuje ono całe postępowanie odwoławcze. Jednocześnie Minister Środowiska zakreślił 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, zastrzegając że w przypadku braku odpowiedzi pełnomocnictwo zostanie zakwalifikowane jako upoważnienie wyłącznie do złożenia odwołania. Nie jest sporne, że ani Skarżąca, ani adwokat S. C. nie odpowiedzieli na pismo z 29 października 2018 r. W tych okolicznościach uprawnione jest stanowisko, że w postępowaniu odwoławczym Skarżąca nie działała przez pełnomocnika, a zatem to jej należało doręczać pisma procesowe i rozstrzygnięcia, co też – jak wynika z akt administracyjnych – Minister Środowiska czynił. W szczególności Minister doręczył Skarżącej decyzję z [...] grudnia 2018 r. Przesyłka zawierająca tę decyzję została odebrana w imieniu Skarżącej w dniu 28 grudnia 2018 r. Trafnie zatem WSA stwierdził, że 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał 28 stycznia 2019 r. (uwzględniając unormowanie z art. 83 § 2 ppsa, z uwagi na to, że nominalnie 30-ty dzień terminu mijał w niedzielę 27 stycznia 2019 r.). Wobec tego należy podzielić ocenę WSA, że skarga nadana w dniu 30 stycznia 2019 r. była spóźniona i dlatego podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Nie sposób jednak na marginesie nie podzielić stanowiska Skarżącej, że sposób procedowania przez Ministra Środowiska w zakresie doręczania pism w postępowaniu odwoławczym był nieadekwatny do przyjętego przez ten organ zakresu umocowania adwokata S. C. Skoro bowiem Minister Środowiska uznał, że pełnomocnik ten nie był umocowany do dokonywania innych czynności poza złożeniem odwołania, to nie było podstaw w przepisach prawa, aby doręczać temu pełnomocnikowi jakiekolwiek pisma kierowane do Skarżącej. Tymczasem Minister Środowiska doręczył adwokatowi S. C. nie tylko zawiadomienie o zakończeniu postępowania (w którym to postępowaniu adwokat ten – wedle stanowiska Ministra – nie miał prawa brać udziału), ale także decyzję z [...] grudnia 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne jest stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w odpowiedzi na zażalenie, że wskazane doręczenia pisma i decyzji adwokatowi S. C. miały jedynie charakter informacyjny ("do wiadomości"). Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem żaden przepis kpa nie daje organom kompetencji do doręczania pism w postępowaniu administracyjnym byłym pełnomocnikom strony. Takie działanie Ministra Środowiska mogło wprowadzać Skarżącą w błąd i sugerować, że Minister jednak uznaje adwokata S. C. za pełnomocnika Skarżącej, skoro doręcza mu pisma procesowe i decyzję. To z kolei ma daleko idące skutki procesowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, str. 344; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GSK 509/10 oraz z 12 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1795/14 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przywołane okoliczności mogą być przedmiotem oceny z punktu widzenia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, o ile w tej sprawie zostanie złożony wniosek o przywrócenie wspomnianego terminu. Oceny takiej nie można natomiast dokonać przy rozpoznawaniu zażalenia na odrzucenie skargi wniesionej po terminie.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa oddalił zażalenie.

PG