Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3285/13 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 3285/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 22 kwietnia 2008 r. P. Ł. (dalej skarżący) wystąpił o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z dnia [...] sierpnia 1946 r. znak [...] (dalej Deklaracja), na mocy której, w księdze hipotecznej Rep. Hip. [...] dóbr D. G., powiat s., Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister bądź organ) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.), umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe [na podstawie art. 105 § 1 kpa]. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/11 (dalej wyrok IV SA/Wa 487/11), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2011 r. wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r., niezgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej decyzja z [...] października 2013 r.), ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji opisano charakter przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzorczego, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest ocena legalności Deklaracji. Nie odnaleziono wprawdzie szukanego dokumentu, jednak analiza materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości co do jego charakteru.

Minister stwierdził, że Deklaracja, była jedynie zaświadczeniem w rozumieniu dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 34, poz. 204; dalej dekret o wpisywaniu), a nie decyzją administracyjną wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51; dalej rozporządzenie), gdyż decyzje wydawane w oparciu o § 5 rozporządzenia w swojej sentencji zawierały jedynie opis przejmowanej nieruchomości wraz z uzasadnieniem i nigdy nie były jednocześnie samodzielnym wnioskiem o dokonanie zmian w księdze hipotecznej.

Tryb formalnego przejścia nieruchomości w ramach reformy rolnej na rzecz Państwa został uregulowany w dekrecie o wpisywaniu, co pozostawało w związku z postanowieniami rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia przewiduje możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej wymienionej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Oznaczało to, że właściciel o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej dowiadywał się w chwili dokonania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.

Deklaracja ma formę zaświadczenia stwierdzającego przejęcie majątku D. G.na rzecz Państwa i będącego podstawą wpisu w księdze wieczystej własności tej nieruchomości na własność Państwa. Nie stanowi ona decyzji administracyjnej, a zatem nie mają doń zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. Wzruszenie Deklaracji przez stwierdzenie jej nieważności, nie może nastąpić na drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest przedmiotowego elementu stosunku administracyjnoprawnego, tj. aktu administracyjnego, o którego wzruszenie strona wnosi.

P. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji z [...] października 2013 r. naruszenie:

a) przepisu prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) i art. 75 § 1 w zw. z art. 136 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez ich niezastosowanie i nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, którego przedmiotem byłoby ustalenie rzeczywistej formy i treści Deklaracji, w sytuacji, w której organ nie mógł uzyskać odpisu lub kopii Deklaracji, podczas gdy WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2009 r., IV SAB/Wa 116/09, wydanym w toku niniejszej sprawy w związku ze skargą P. Ł. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że "gdy ustalenie treści orzeczenia jest niezbędne do załatwienia sprawy (...) organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do rekonstrukcji treściowej określonych jego składników, posługując się każdym legalnym środkiem dowodowym";

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że Deklaracja ma formę zaświadczenia, mimo że organ nie dysponował Deklaracją, a także przez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, na skutek której organ uznał, że Deklaracja ma formę zaświadczenia, podczas gdy analiza kopii wpisu w księdze hipotecznej prowadzonej dla majątku D. G. oraz prawidłowe zastosowanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozporządzenia oraz dekretu w zw. z § 12 rozporządzenia i art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu prowadzi do wniosku, że Deklaracja stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 [lit.] e dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Deklaracja ma formę zaświadczenia stwierdzającego przejęcie majątku D. G. na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy przedmiotowa Deklaracja stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia;

d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 [lit.] e dekretu o wpisywaniu przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Deklaracja ma formę zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze hipotecznej prowadzonej dla majątku D. G., podczas gdy Deklaracja stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia;

e) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania wobec jego rzekomej bezprzedmiotowości, tj. braku aktu administracyjnego, o którego wzruszenie wniósł skarżący, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego połączona z prawidłowym zastosowaniem przepisów dekretu o reformie rolnej, rozporządzenia oraz dekretu o wpisywaniu prowadzi do wniosku, że Deklaracja stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia;

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...[ maja 2010 r. nr [...] w całości; zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 78 i 79 § 1 ppsa skarżący wniósł o ustanowienie kuratora do doręczeń dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania S. M. O.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 sierpnia 2014 r. ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania S. M. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do charakteru powołanej deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego i braku podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego. Nie stwierdził, by kwestionowana decyzja dotknięta była jedną w wad określonych w art. 145 § 1 ppsa, skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że deklaracja stanowiąca podstawę wpisu w księdze wieczystej nie może być uznana za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu, podstawą do wpisania Skarbu Państwa było zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cel reformy rolnej. Powołana Deklaracja miała właśnie taki charakter, gdyż była podstawą wpisu w księdze wieczystej. Z treści wpisu w księdze wieczystej Rep. Hip. [...] dóbr D. G. wynika, że Deklaracja zawierała wniosek o wykreślenie wpisów zaintabulowanych w działach III i IV wykazu hipotecznego, co byłoby niemożliwe w przypadku wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, kwestia czy wydanie tego zaświadczenia było czy też nie poprzedzone wydaniem decyzji, nie ma żadnego znaczenia dla oceny charakteru samego zaświadczenia. Dlatego, zdaniem Sądu, zaprezentowana w skardze argumentacja co do tego, że Deklaracja ma w istocie charakter decyzji administracyjnej, jest całkowicie nieuzasadniona.

Kwestię prawnego charakteru zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości przejętych w mocy prawa w ramach reformy rolnej wyjaśnił jednoznacznie Sąd Najwyższy w uchwale z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72, Lex 3715, stwierdzając że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie wymienionego przepisu następuje w drodze decyzji administracyjnej. W uchwale tej szczegółowo wyjaśniono kwestię dopuszczalności i legalności takich zaświadczeń, którą Sąd I instancji w pełni podzielił.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia zarzucanych przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Minister prawidłowo umorzył postępowanie w sytuacji braku decyzji administracyjnej, która mogłaby podlegać ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie do tej pory nie została wydana decyzja w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie powoduje dla skarżącego negatywnych konsekwencji, gdyż cały czas może on wystąpić o wydanie takiej decyzji w trybie § 5 rozporządzenia. Ewentualne potwierdzenie nie podpadania majątku pod działanie dekretu o reformie rolnej otworzyłoby dla strony możliwość bądź restytucji prawa własności, bądź odszkodowania za szkodę.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 3285/13 wywiódł P. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. J. T., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 [lit.] e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania w/w dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Deklaracja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. z [...] sierpnia 1946 r. jest zaświadczeniem stwierdzającym przejęcie majątku D. G. na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy Deklaracja stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia i w konsekwencji oddalenie przez WSA w Warszawie skargi;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia w zw. z art. 72 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej rpa) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Deklaracja stanowiła zaświadczenie, podczas gdy deklaracja była (jest) formą aktu administracyjnego nieznaną przepisom postępowania administracyjnego (rpa i rozporządzenia);

2. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku rozpoznania i oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także na nieustosunkowaniu się do nich przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, w sytuacji, gdy prawidłowe rozpatrzenie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa winno skutkować uwzględnieniem skargi;

3. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 153 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. (IV SAB/Wa 116/09) wydanym w toku niniejszej sprawy w związku ze skargą P. Ł. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym sąd stwierdził, że "gdy ustalenie treści orzeczenia jest niezbędne do zatatwienia sprawy (...) organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do rekonstrukcji treściowej określonych jego składników, posługując się każdym legalnym środkiem dowodowym i wydanie wyroku mimo braku dokumentu Deklaracji i mimo nie odtworzenia jej treści i nie podjęcia w tym celu żadnych czynności.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz na podstawie art. 203 ppsa o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 [lit.] e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51) okazał się nieusprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie bezpodstawnie podnosi, że Deklaracja z dnia [...] sierpnia 1946 r. znak [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Ł. stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, organ administracji orzekał na wniosek strony o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. [...] Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990, poz. 26, s. 174; uchwała Sądu Najwyższego z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 25.1.1995 r., III ARN 77/94, OSNP 1995/14/ 167; wyrok SN z 13.2.2003 r., III CKN 1492/00, Lex 78867; wyrok SN z 28.7.2004 r., III CK 296/03, Biul. SN 2005/1/11; (...); wyrok NSA z 28.12.1994 r., II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; (...); wyrok NSA z 22.4.2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/ 20; wyrok NSA z 18.10.2005 r., OSK 1518/04; s. 30, 42-43 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123).

Kontrolowane postępowanie nie wykazało, by była właścicielka przedmiotowej nieruchomości bądź któryś z jej następców prawnych, wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego (obecnie Wojewody) z wnioskiem o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, ani by w wyniku takiego wystąpienia zapadła decyzja administracyjna.

W ówczesnej doktrynie wskazywano, że Skarb Państwa nabył własność tych nieruchomości z mocy prawa, tj. bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego), przewidziane w § 5 rozporządzenia wykonawczego, są tylko aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi (stwierdzającymi, że do danej nieruchomości stosuje się przepis litery e), a nie konstytutywnymi (prawotwórczymi). Owo nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 47-48, uw. 5). Pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia podtrzymuje aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (uchwała 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23; wyrok SN z 9.8.2016 r., II CSK 760/15, Lex 2107094).

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu, że Deklaracja nie jest decyzją administracyjną. Przemawiało za takim stanowiskiem to, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości było zaświadczenie, nie zaś decyzja. W razie zgłoszenia wniosku o wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia urzędu wojewódzkiego [uprzednio wojewódzkiego urzędu ziemskiego – uwaga NSA] - o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, sędzia prowadzący księgi wieczyste jest uprawniony i obowiązany tylko do zbadania, czy urząd wojewódzki [uprzednio wojewódzki urząd ziemski] ma ustawowe uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wpis i czy forma i treść wezwania odpowiadają przepisom ustawy (orzeczenie SN z 22.12.1948 r., Po. C. 344/48, PN 1949/5-6/469, PiP 1949/4/122, Lex 309873, aprobowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, W. Pr. 1958, t. II, s. 304, uw. 2; s. 294-295, uw. 8). Nie ulega wątpliwości, że sędzia w postępowaniu wieczystoksięgowym zbadał, że Deklaracja z [...] sierpnia 1946 r. jest zaświadczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w rozumieniu dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 34, poz. 204) – pod rządem którego zaświadczenie to zostało wystawione. Wpisu do księgi wieczystej dokonał właściwy sąd dnia 23 października 1946 r. - pod rządem dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 39, poz. 233), który wszedł w życie dnia 30 sierpnia 1946 r.; z tym dniem utracił moc obowiązującą dekret z dnia 24 sierpnia 1945 r. (art. 8 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. - Dz. U. nr 39, poz. 233). Zmiana stanu prawnego w zakresie oceny Deklaracji z [...] sierpnia 1946 r. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, bowiem treść normatywna art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu z dnia 24 sierpnia 1945 r., odpowiada treści normatywnej art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r.

Kwestionowanie prawidłowości wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskiej na podstawie Deklaracji należało i należy do drogi sądowej przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny władny był i jest ocenić, czy Sąd, który dokonał wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, prawidłowo ocenił Deklarację.

Trafnie organy wskazały, że tylko zaświadczenie mogło zawierać wniosek o wykreślenie wpisów zaintabulowanych w działach III i IV wykazu hipotecznego, co byłoby niemożliwe w przypadku wydania decyzji administracyjnej.

Użycie przez Wojewódzki Urząd Ziemski w Ł. w zaświadczeniu nazwy "Deklaracja", nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zapewne użycie tego określenia wynikało z faktu, że dokument sporządzany był krótko po II wojnie światowej, a forma dokumentów zależała od tradycji, w której wychował się urzędnik przygotowywujący zaświadczenie. W rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. R.P. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa) nie występuje pojęcie zaświadczenia. O zaświadczeniu nie pisze B. Graczyk (Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, W. Pr. 1953 – w tym na s. 96-99). Pojęcie to nie występowało także w pierwotnym brzmieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Działu VII zostały wprowadzone do kpa dopiero przy nowelizacji z 1980 r. (J. Borkowski w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 834, nb 1).

W świetle obowiązujących ówcześnie przepisów prawnych jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. R.P. nr 36, poz. 341 ze zm.) [...] i dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust.1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych), które w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym oraz aktualnie art. 217 § 2 pkt 1 kpa; uzasadnienie wyroku SN z 25.3.1999 r., III RN 165/98, OSNAP 2000/3/90, dalej wyrok III RN 165/98, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla w: Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 853-854, uw. 3).

Autor skargi kasacyjnej, choć przywołuje wyrok III RN 165/98 i wyrok SN z 13.1. 2000 r., II CKN 655/98 [Lex 51062], to wyprowadza z nich błędny wniosek. Skoro bowiem postępowanie z § 5 rozporządzenia toczyć się mogło wyłącznie na wniosek byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości bądź jego następcy prawnego (na co dodatkowo wskazuje § 6 rozporządzenia) to w kontrolowanej sprawie nie zachodziła wyjątkowa sytuacja, na którą wskazywał wyrok III RN 165/98, bowiem nie wykazano, by w kontrolowanej sprawie osoba uprawniona z wnioskiem na podstawie § 5 rozporządzenia wystąpiła.

W II Rzeczypospolitej funkcjonowały w istocie 3 odrębne systemy ksiąg wieczystych (hipotecznych; Jakób Glass, w: red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego), Instytut Wydawniczy "Bibljoteka Polska" Warszawa (bdw), t. I, s. 361-366). Powiat s. znajdował się na terenie byłego Królestwa Polskiego (art. 106 § 4 ppsa), na terenie którego prowadzono księgi hipoteczne.

Słowo "deklaracja" miało i ma w języku polskim szereg znaczeń – w tym w szczególności oznacza oświadczenie, zobowiązanie o mocy prawnej, formularz do podpisywania zobowiązań, oświadczeń; jest to wyraz pochodzenia łacińskiego - declaratio – ujawnienie, obwieszczenie (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 111). Podobnie – drugim znaczeniu – 2. oświadczenie, przyrzeczenie, zobowiązanie o mocy prawnej; formularz, blankiet służący do podpisywania oświadczeń, zobowiązań (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, W.N. PWN 1992, t. I, s. 371-372). W powojennej legislacji i praktyce stosowania prawa, używano różnych sformułowań na oznaczenie tych samych pojęć. W art. 44 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. nr 57, poz. 320), ustawodawca wskazał, że w przypadkach w ustawie przewidzianych wpis nastąpi na podstawie wezwania władzy publicznej. Jako wezwanie władzy publicznej Sąd Najwyższy zakwalifikował wniosek z dnia 20.I.1948 r. Urzędu Wojewódzkiego Poznańskiego, Działu Rolnictwa i Reform Rolnych, którym wniósł do właściwego Wydziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego o wpisanie własności nieruchomości G. tom., karta. na rzecz Skarbu Państwa oraz o wykreślenie wszelkich ograniczeń własności i obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, i to na podstawie art. 1 dekretu z dnia 8.VIII.46 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości, przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. nr 39, poz. 233), przy czym do wniosku tego Urząd Wojewódzki dołączył swe zaświadczenie, w którym stwierdził, że pomieniona nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. nr 3/45, poz. 13), a zarazem wymienił obszar tej nieruchomości i jako jej właściciela poprzedniego właściciela, uprzednio wykreślonego z księgi wieczystej (orzeczenie Po. C. 344/48).

Zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia w zw. z art. 72 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut w części wskazującej na naruszenie art. 72 rpa nie został podniesiony skutecznie. Przepis art. 72 rpa składa się z dwu ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Normy wywiedzione z art. 72 rpa i § 5 rozporządzenia w ogóle w kontrolowanej sprawie nie znalazły zastosowania, skoro osoba uprawniona nie wniosła o orzeczenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Wymagane jest bowiem, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z: 8.4.3008 r., II FSK 1695/06; 9.1. 2012 r., I OSK 62/11, Lex 1110127, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza – op. cit. s. 587, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć lakoniczne, zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.

Od wydania Deklaracji z [...] sierpnia 1946 r. minęło ponad 69 lat i mimo poszukiwań, nie odnaleziono tejże Deklaracji, mimo właściwej kwerendy. Organy trafnie dokonały ustaleń jedynie na podstawie skutków, jaka owa Deklaracja wywołała w postępowaniu wieczystoksięgowym, z uwzględnieniem normatywnych uwarunkowań wydawania zaświadczeń przez wojewódzkie urzędy ziemskie. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa). W sposób nieuprawniony autor skargi kasacyjnej podnosi, że "postępowanie rzekomo przeprowadzone przez organ miało charakter fikcyjny", mimo że po skierowaniu wezwania w dniu 7 maja 2008 r. do Ł. Urzędu Wojewódzkiego i w dniu 10 września 2008 r. do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o przesłanie całości akt sprawy, oraz zwrócenia się w piśmie z dnia 22 stycznia 2009 r. do skarżącego o przesłanie będących w jego posiadaniu dokumentów świadczących o dokładnej podstawie prawnej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej (według stanu uwidocznionego w uzasadnieniu wyroku z 9.10.2009 r., IV SAB/Wa 116/09, cbosa) jak i skierowania pisma z 30 maja 2008 r. do Archiwum Państwowego w Ł.; pisma z 9 lutego 2009 r. do Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Oddziału w Grodzisku Maz.; pisma z 10 lutego 2009 r. do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. (których nie powołał Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SAB/Wa 116/09), po wydaniu wyroku IV SAB/Wa 116/09 organ zwrócił się dalszymi pismami do: Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Oddziału w Grodzisku Maz. (pismem z 18 grudnia 2012 r.); Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. (pismami z 25 lutego 2010 r. i 21 listopada 2012 r.) i do pełnomocnika wnioskodawcy (pismem z 17 marca 2010 r.). Organ zbadał w Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Oddziale w Grodzisku Maz. dokumenty zespołu archiwalnego nr [...] pn. Hipoteka w S. – księga hipoteczna D. D. G. hip. Nr [...] (sygn. [...]) wraz ze zbiorem dokumentów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego nieprzeprowadzenie naruszałoby art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa.

Nietrafny jest argument, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 153 ppsa. W istocie wyrok z 9 października 2009 r., IV SAB/Wa 116/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zapadł w kontrolowanej sprawie, lecz w sprawie na bezczynność Ministra. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów Administracyjnych jest pogląd, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań (wyrok NSA z 17.12.2013 r., I OSK 2114/13, Lex 1421789; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.10.2016 r., II SAB/Go 45/16, Lex 2151232).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.