Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 619/19 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. I SA/Sz 619/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA w Szczecinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r., nr [..., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie jej płatności na rok 2017, obejmujący swym zakresem m.in. płatność rolnośrodowiskową (PROW 2007-2013) w piątym roku realizacji zobowiązania podjętego w 2013 roku. Do wsparcia tego rodzaju zadeklarowanych zostało łącznie 118,68 ha.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca przekazała innemu rolnikowi - wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie wariantu 5.1 - dwie działki ewidencyjne o łącznej deklarowanej powierzchni 26,38 ha, pomniejszając tym samym areał zgłoszony do wsparcia w zakresie Wariantu 5.1 do 35,57 ha.

W dniu [...] września 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżąca przesłała organowi I instancji informację o - spowodowanym deszczami nawalnymi - braku możliwości wykonania koszenia na działkach rolnych objętych wariantem 5.1, zlokalizowanych w obrębie K., gmina B. Pismo informowało również o oględzinach przeprowadzonych w dniu [..] września 2017 r. przez gminną komisję szacowania szkód i zawierało zobowiązanie do przekazania odnośnego protokołu pokontrolnego niezwłocznie po jego otrzymaniu.

W dniu [...] października 2017 r. wnioskodawczyni złożyła pismo, w treści którego wskazała, iż na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] nadal nie jest możliwe wykonanie koszenia z uwagi na utrzymujący się wysoki stan rzeki R., przez co nie następował odpływ wody, zaś wylewy rzeki zalewały rowy.

Wnioskodawczyni w dniu [...] grudnia 2017 r. złożyła druk wycofania części wniosku dotyczącego wycofania Wariantu 8.2.1 dla 9,2 ha w granicach działki rolnej B3, w wyniku czego areał deklarowany do wsparcia w tym wariancie uległ zmniejszeniu do 1,30 ha.

W dniu [...] czerwca 2018 r. wnioskodawczyni złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie, w którym wskazała, że w roku 2017 na działkach nr [...] i [...] zaistniała siła wyższa uniemożliwiająca wykonanie zabiegów agrotechnicznych - koszenia. Pokos został wykonany jedynie częściowo, w terminie do końca października na obszarze ok. 15 ha. Na części koszonej przeprowadzono zbiór biomasy. Innych zabiegów nie przeprowadzano. Wraz z oświadczeniem złożono także kopię protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości strat w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR dla Powiatu Koszalińskiego i Miasta Koszalin decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej B3, Wariant 8.2.1 Międzyplon ozimy oraz przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej wysokości 55 210,22 zł.

Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w zakresie wariantu 4.1. wnioskodawczyni zadeklarowała do wsparcia areał o 0,39 ha większy, niż objęty zobowiązaniem, w związku z czym powierzchnia kwalifikowana została pomniejszona do objętej zobowiązaniem. Areał stwierdzony dla wariantu 5.1 został ograniczony z uwagi na zawyżenie deklaracji powierzchni w stosunku do areału faktycznie użytkowanego o 0,01 ha. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do jedynej objętej wsparciem w tym wariancie działki rolnej N1 o stwierdzonej powierzchni 35,57 ha, zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K., stwierdzone zostało naruszenie wymogu dokonania terminowego (do 30 września danego roku) pokosu oraz pozostawienia 5 - 10% powierzchni nieskoszonej (pokos objął około 15 ha z 35,57 ha, a więc niewykoszone zostało powyżej 50% powierzchni działki). Z zaistnieniem tych nieprawidłowości regulacja § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej zwanego także rozporządzeniem) w związku z odnośnymi zapisami załącznika nr 7, wiązała konieczność zastosowania pomniejszeń płatności w stosunku do działki, na której nieprawidłowości zostały stwierdzone o - odpowiednio - 50% i 40% (łącznie o 90%).

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że regulacja § 37 rozporządzenia dotyczy zmniejszeń w przypadku nieprzestrzegania podstawowych wymagań, wskazanych w § 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, podstawowe wymagania określone są w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Z jego treści wynika, że dotyczą one stosowania nawozów i środków ochrony roślin, utrzymywania porządku i czystości oraz szeregu zakazów odnoszących się do prowadzenia działalności w parkach narodowych i rezerwatach. Są to więc kwestie niezwiązane z nieprawidłowościami, jakie zaistniały w niniejszej sprawie.

Dalej organ zauważył, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż regulacja § 38 rozporządzenia PR miała odnosić się jedynie do uchybień zawinionych przez rolnika. Zdaniem organu przepis ten expressis verbis odnosi się do każdego rodzaju nieprawidłowości określonej w rozporządzeniu, bez różnicowania czy zaistniały one w wyniku poczynań wnioskodawcy, czy też z uwagi na okoliczności nadzwyczajne. Analiza treści § 45 rozporządzenia PR i korespondującego z nim art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazywała, że intencją prawodawcy wspólnotowego i krajowego było - w przypadku zaistnienia nieprawidłowości w wyniku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności - jedynie zwolnienie beneficjenta płatności z obowiązku dokonania zwrotu wsparcia z lat poprzednich. Wynika to wprost z treści tych przepisów.

Organ II instancji zauważył, że termin na dokonanie pokosu jest określony w wymogach dla danego pakietu/wariantu i ma charakter materialnoprawny. Nie podlega przywróceniu bądź wydłużeniu ani z mocy prawa, ani decyzją jakiegokolwiek organu administracji. Dokonanie pokosu po terminie - niezależnie od okoliczności - jest naruszeniem wymogów programu.

Organ nie zgodził się z wnioskodawczynią także co do tego, że powierzchnia wykoszona w roku 2017 na działkach nr [...] i [...] miała wynosić dokładnie 21,62 ha. Stwierdził, że różnica między powierzchnią wskazaną w oświadczeniu z 21 czerwca 2018 r. (15 ha), a podaną w piśmie odwoławczym (21,62 ha) jest na tyle duża, że jest dostrzegalna w terenie gołym okiem. Niewiarygodne jest wg organu, że skarżąca, oceniając jesienią 2017 roku lub w czerwcu 2018 roku, kiedy składała organowi I instancji oświadczenie odnośnie terminu, rodzaju i skali prac przeprowadzonych na zalanych użytkach zielonych jesienią 2017 r. - obszar wykoszony w rozmiarze 21,62 ha określiła na poziomie aż tak zdecydowanie mniejszym (15 ha). Dodatkowo organ wskazał, że oświadczenie wnioskodawczyni z 21 czerwca 2018 r. zostało złożone pod rygorem kary za złożenie fałszywych oświadczeń. Organ podkreślił, że próba korekty ww. powierzchni nastąpiła dopiero na skutek doręczenia decyzji organu I instancji i skutków tam określonych (zmniejszenie płatności) co potwierdza jej niewiarygodność.

Organ II instancji stwierdził, że na działce rolnej N1 zaistniały w 2017 r. nieprawidłowości, polegające na jej niewykoszeniu w terminie i pozostawieniu nieskoszonej powierzchni w rozmiarze większym, niż 5-10% (wykoszonych zostało ok 15 ha z 35,56 ha, tj. 42%, co oznaczało, że nie dokonano pokosu i zbioru biomasy na 58% powierzchni tej działki). Jakkolwiek wnioskodawczyni terminowo zgłosiła zaistnienie powyższych nieprawidłowości, z uwagi na działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (deszcze nawalne, uniemożliwiające przeprowadzenie prac polowych w terminie), to okoliczność ta pozostała bez wpływu na kwestię płatności na rok 2017. Jakkolwiek bowiem naruszenia te zaistniały z przyczyn niezależnych od strony, to nie ulegało wątpliwości, że miały miejsce, a co za tym idzie nie zostały spełnione wymogi, od których zależy przyznanie wsparcia w pełnej kwocie.

WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni na decyzję organu II instancji, wyrokiem z 5 marca 2020 r. oddalił przedmiotową skargę.

Sąd I instancji zauważył, że zasadniczym punktem sporu objęta było to czy w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej strona utraciła czy też nie prawo do płatności za obszar niewykoszony w terminie przewidzianym w programie. Zdaniem strony tylko zawiniony brak wykoszenia powoduje utratę prawa do płatności, podczas gdy organ stwierdził, iż kwestia zawinienia czy jego braku nie ma tu znaczenia, a prawidłowe zgłoszenie siły wyższej zwalnia jedynie stronę z obowiązku zwrotu płatności uzyskanych w przeszłości. Kolejną kwestią sporną było także to czy termin do wykonania pokosu miał charakter pozwalający na jego przywrócenie.

W sporze tym WSA w Szczecinie przyznał rację organowi. Powołał się bowiem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1474/18 w którym wskazano, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, kwestia siły wyższej uregulowana została w § 45 rozporządzenia PR oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w sprawie Wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W pierwszym ze wskazanych przepisów wymieniono określone kategorie okoliczności, z powodu wystąpienia których zwrot otrzymanej pomocy nie będzie wymagany - z uwagi na fakt, iż program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, a określone zdarzenie może nastąpić w drugim bądź dalszych latach realizacji programu, gdy choćby płatność za jeden rok realizacji została wypłacona, a w gospodarstwie wystąpi brak możliwości kontynuacji programu. W przepisie unijnym, poza wskazaniem określonych kategorii, w przypadku wystąpienia których częściowy bądź pełny zwrot pomocy nie będzie wymagany przez państwo członkowskie, wskazano, iż przypadki takie winny zostać zgłoszone organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia w których beneficjent bądź upoważniona przez niego osoba, będzie w stanie dokonać tych czynności. NSA stwierdził, na bazie analizy powyższych uregulowań, że w żadnym z tych przepisów, w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Ponadto żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. NSA podkreślił, że skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu.

Co do faktu dokonania pokosu po ustaniu siły wyższej, Sąd zauważył, iż kwestia ta nie ma żadnego znaczenia wobec niezachowania terminu pokosu przewidzianego programem oraz materialnoprawnego charakteru tego terminu. Skoro bowiem termin jest określony w wymogach dla danego pakietu/wariantu to w związku z tym ma on charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu bądź wydłużeniu ani z mocy prawa, ani decyzją jakiegokolwiek organu. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów określonych dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów, zaś zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia wymogi te są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem, jednym z wymogów w przypadku realizacji Pakietu: 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 - jest koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września. Słusznie zauważył więc, że dokonanie pokosu po terminie, niezależnie od jego przyczyn, jest naruszeniem programu, a terminu tego nie można przywrócić.

W kwestiach procesowych Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst. jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1856, dalej zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie jedynym dowodem przedstawionym przez skarżącą w trakcie postępowania przed organem I instancji, na potwierdzenie wielkości niewykoszonej powierzchni, było jej oświadczenie, złożone do organu w dniu [...] czerwca 2018 r. Zostało ono złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o czym skarżąca została pouczona, a co potwierdza jej oświadczenie zawarte w treści ww. pisma. W treści tego pisma znajduje się też oświadczenie wnioskodawczyni, iż pouczono ją o możliwości skierowania sprawy do kontroli na miejscu. Tymczasem jak wskazano wcześniej, zgodnie z regułą wynikającą z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, to na stronie spoczywał obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Organ był jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego też uznać należy że organ I instancji wypełnił swoje obowiązki opierając się na oświadczeniu strony co do niewykoszonej powierzchni. To do skarżącej należało udowodnienie wielkości wskazanej powierzchni. W sytuacji złożenia takiego oświadczenia skarżąca nie może zarzucać organowi, iż nie zakwestionował jego nieprecyzyjności. To ona bowiem zgodnie z przepisami ustawy ponosi skutki swoich zaniedbań w tym względzie.

Za zasadną Sąd I instancji uznał ocenę, iż wobec tego, że skarżąca dopiero w odwołaniu przedłożyła dowód w postaci oświadczenia J. F., na okoliczność wykoszenia na jej działkach [...] oraz 230/6 powierzchni 21,62 ha, podczas gdy wcześniej pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczała, iż było to jedynie ok. 15 ha – to taki nowy dowód nie może być uznany za wiarygodny. Sąd zauważył, że twierdzenie o nieprawidłowości oświadczenia co do wielkości obszaru, istotnie pojawiło się dopiero w odwołaniu, po ujawnieniu w decyzji I instancji konsekwencji finansowych pozostawienia większej niż dopuszczalna nieskoszonej w terminie powierzchni działek. Organ wbrew zarzutom odwołania w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko. Wyjaśnił dlaczego oparł się na oświadczeniu skarżącej i nie dokonał pomiaru fizycznego działki.

Sąd zaznaczył ponadto, że pokos został dokonany w miesiącach październik-listopad 2017, a oświadczenie o powierzchni 15 ha złożyła w czerwcu 2018, zaś powierzchnię 21,62 ha skarżąca wskazała dopiero wraz z odwołaniem od decyzji w lipcu 2018 r. tj. niemal rok pod dokonaniu pokosu, co tylko dodatkowo poddaje w wątpliwość możliwość dokonania w tym czasie precyzyjnych pomiarów. Zasadna jest też uwaga, że wnioskodawczyni między dokonaniem pokosu w 2017 r., a złożeniem oświadczenia w czerwcu 2018 r. miała wiele miesięcy na dokonanie pomiaru dokładnej powierzchni wykoszonej i uwzględnienia tego pomiaru w złożonym oświadczeniu.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że zarzut zgłoszony w dodatkowym piśmie procesowym skarżącej, dotyczącym interpretacji przez organy art. 4 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), która w ocenie wnioskodawczyni jest błędna, przez co miało dojść do bezprawnego odebrania jej prawa do pomocy w odniesienia do obszaru, który był kwalifikowany w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. WSA w Szczecinie zauważył bowiem, że działanie skarżącej nie należy do płatności bezpośrednich – objętych regulacją akapitu pierwszego art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, nie jest też objęte akapitem drugim regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, albowiem akapit ten dotyczy działań realizowanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, podczas gdy działanie w ramach której został złożony wniosek Skarżącej objęte jest Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Trafne jest zatem stanowisko organu, że realizowane przez stronę działanie nie zaliczając się do akapitu pierwszego, ani drugiego art. 4 ust. 1 mieściło się w grupie "innych środków rozwoju obszarów wiejskich" do których odnosi się akapit trzeci art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r. r. wniosła wnioskodawczyni, zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polecającą na przyjęciu, iż dopłaty rolnośrodowiskowe nie należą się skarżącej pomimo: 1/wystąpienia prawidłowo zgłoszonej siły wyższej; 2/wykonaniu zabiegów agrotechnicznych w późniejszym terminie; 3/poniesienia kosztów przez skarżącego wykonania tych zabiegów; 4/otrzymania, pozyskania płodów rolnych w mniejszej ilości i jakości; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

1) art. 4 ust. 1 akapitowi trzeciemu rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), błędną jego wykładnię przez zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni zawężającej i błędnego ustalenia, że skarżącej przysługuje wyłącznie prawo do niezwracania wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni całego art. 4 ust. 1 wynika, że beneficjent/skarżąca zachowuje prawo też i do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w związku z czym skarżącej powinny zostać wypłacone dopłaty w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego,

2) art. 47 rozporządzenia (UE) nr 1974/2006 oraz § 38 w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. 2013.361 – tj. rozporządzenia), zarzucam błędną jego wykładnię przez zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni zawężającej i błędnego ustalenia, że skarżącemu (skarżącej) przysługuje wyłącznie prawo do niezwracania wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni ww. przepisów i wykładni całego art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), wynika, że beneficjent/skarżąca zachowuje prawo też i do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w związku z czym skarżącemu powinny zostać wypłacone dopłaty w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 K.p.a., w zw. z art, 8 K.p.a., w zw. z art. 11 K.p.a., wart. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie ustosunkowania się przez organ do wysokości poczynionych przez skarżącą dodatkowych kosztów i wysokości utraconych przez skarżącego dochodów przez wystąpienie siły wyższej, co w konsekwencji uzasadnia wypłacenie dopłat w pełnej wysokości od całej zadeklarowanej powierzchni, bez pomniejsza za powierzchnię, na której wystąpiła siła wyższa, bo dopłaty te mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Szczecinie w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 r., (Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L 181 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem akapitu pierwszego ust. 1 art. 4 ww. rozporządzenia, mimo że było to niezbędne dla ustalenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do przyznania dopłat i szczątkowego odniesienia się przez WSA do wyroku NSA z dnia 05 grudnia 2019 r., sygn. I GSK 1474/18 i tym samym pominięcia tez zawartych w ww. wyroku NSA, z którymi miałby się zgadzać WSA i które to tezy NSA, WSA przyjął za własne, nie wyjaśniając przy tym rozbieżności w stanie faktycznym z wyroku NSA, a w niniejszej sprawie, czyniąc zasadnym przytoczeniem przez WSA właśnie tego orzeczenia NSA a nie innego co by miało potwierdzać oddalenie skargi, oraz szczątkowym stwierdzeniem, że skoro skarżąca nie przedstawiła faktur na zakup paliwa to tym samym nie poniosła kosztów zabiegów agrotechnicznych, które bezopornie zostały wykonane, z uwagi na powierzchnię koszoną maszyną rolniczą (traktorem i kosiarką), który napędzany jest na olej napędowy.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżony wyrok jest oparty błędnej wykładni prawa materialnego i pominięciu art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., i samego charakteru dopłat oraz celu wprowadzenia dopłat rolnośrodowiskowych. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jeden wyrok NSA w składzie trzyosobowym nie może stanowić o: 1/utrwalonej linii orzeczniczej i o 2/przesądzeniu wyniku przyszłego orzeczenia w niniejszej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, że niewykonanie przez skarżącą kasacyjnie koszenia, do dnia 30 września, wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Koszenie to zrealizowała w terminie późniejszym, a jego koszty winny być jej zrekompensowane.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z treści art. 4 ust. 1 akapitu pierwszego rozporządzenia 640/2014 jednoznacznie wynika, że beneficjent zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Wynika to z faktu, że dopłaty rolnośrodowiskowe mają charakter rekompensaty w postaci utraconych plonów/dochodu w wyniku ograniczenia użytkowania rolniczego (czyli wykonania mniejszej ilości pokosów) a nie dodatkowego wynagrodzenia w związku z realizacją ww. programu.

Oprócz tego skarżąca kasacyjnie zauważyła, że WSA nie odniósł się do tego jakie polny ona straciła i jakie koszty poniosła przed wystąpieniem siły wyższej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnia podniosła zarówno zarzuty dotyczące przepisów postępowania (zarzut nr 3) i nr 4)), jak również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (zarzuty oznaczone numerami 1) -2)).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Szczecinie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z brakiem odniesienia się do zarzutu skierowanej do niego skargi, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014.

Przede wszystkim zaznaczyć bowiem należy, że dokonując kontroli konkretnego aktu administracyjnego lub czynności wojewódzki sąd administracyjny nie jest bezwzględnie zobligowany do wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów wniesionej do niego skargi, inicjującej przedmiotową kontrolę. Co do zasady, poza wyjątkami niemającymi zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie jest on bowiem związany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami. Z tego względu winien się on więc bezsprzecznie odnieść jedynie do tych zarzutów, które odnoszą się do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Oprócz tego w tym miejscu należy zauważyć, że odnosząc się do kwestii legalności dane aktu administracyjnego lub czynności, Sąd może dokonać oceny poszczególnych zarzutów w sposób łączny. Nie jest więc konieczne indywidualne odnoszenia się do każdego z nich. Poza tym ocena niezasadności określonych zarzutów może determinować podobne wnioski w odniesieniu do innych, z uwagi na oparcie się w tych ostatnich na okolicznościach i argumentach tożsamych lub powiązanymi z tymi, których wcześniej nie podzielono.

W niniejszym przypadku Sąd I instancji dokonał oceny stanowiska skarżącej, z punktu widzenia jego zgodności z art. 4 ust. 1 akapit 1 i akapit 2 rozporządzenia 640/2014. Pominął w swoich rozważaniach kwestię akapitu 3 przepisu art. 4, niemniej jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w skierowanej przez nią skardze do WSA w Szczecinie nie znalazł się żaden zarzut, dotyczący uchybienia tej właśnie regulacji.

W ramach zarzutów materialnoprawnych skarżąca kasacyjnie, w skardze skierowanej do Sądu I instancji poniosła tylko uchybienie przez ten Sąd § 38 ust. 2 rozporządzenia. W związku z tym brak jest podstaw do uznania zasadności przedmiotowego zarzutu.

Podobnie nie znajduje uzasadnionych podstaw również drugi z zarzutów procesowych, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 K.p.a., w zw. z art, 8 K.p.a., w zw. z art. 11 K.p.a., wart. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

W tym aspekcie zwrócić bowiem należy uwagę, na co słusznie zauważył WSA w Szczecinie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś w art. 21 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Tak więc w ramach rozpatrywania wniosku skarżącej organy nie były zobligowane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ich obowiązek ograniczał się do wyczerpującego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez stronę – w tym wypadku skarżącą, występującą o przyznanie płatności. Temu obowiązkowi organy uczyniły zadość odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą okoliczności oraz dowodów przytoczonych na ich poparcie.

W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podniosła także to, że organ nie stosunkował się do problematyki poczynionych przez nią dodatkowych kosztów i wysokości utraconych przez nią dochodów, w związku z wystąpieniem siły wyższej. W tym jednak zakresie stwierdzić należy, że Sąd I instancji, wprawdzie w sposób pośredni, ale zasadnie uznał, że taki sposób procedowania organu nie stanowi naruszenia prawa, gdyż okoliczności te nie mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Na marginesie dodać jedynie należy, że przedmiotem postępowania była weryfikacja spełnienia warunków uzyskania konkretnego rodzaju płatności, precyzyjnie wyszczególnionych w konkretnych przepisach, w związku z czym wszelkie stricte ekonomiczne aspekty uzyskania płatności nie mogą mieć w tym wypadku znaczenia.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia regulacji materialnoprawnych również należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

I tak, w przypadku zarzutu oznaczonego nr 1), dotyczącego błędnej wykładni art. 4 ust. 1 akapitu trzeciemu rozporządzenia 640/2014 poprzez przyjęcie, że skarżącej przysługuje wyłącznie prawo do niezwracania wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonej wykładni całego art. 4 ust. 1 wynika, że beneficjent zachowuje prawo też i do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, brak jest podstaw do podzielenia twierdzeń przedmiotowego zarzutu.

Przepis art. 4 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 640/2014, zgodnie ze swoim literalnym brzmieniem odnosi się bowiem jedynie do kwestii braku obowiązku zwrotu wsparcia, w przypadkach zaistnienia siły wyższej. Nie odnosi się on w żadnym razie do problematyki uzyskania wsparcia, pomimo niespełnienia wymogów, w sytuacji wystąpienia działania siły wyższej.

Do kwestii uprawnienia do otrzymania wsparcia, w przypadku w sytuacji niespełnienia jego kryteriów, na skutek wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności odnosi się natomiast akapit 1 art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014, jednakże mówi on wyraźnie, że dotyczy to to jedynie płatności bezpośrednich, z którymi to na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia.

Tak więc zasadności stanowiska skarżącej kasacyjnie, przedstawionego w ramach przedmiotowego zarzutu, nie sposób wywieść ani z rezultatów wykładni językowej art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014, która ma podstawowe i najistotniejsze znaczenia, ani wykładni systemowej czy funkcjonalnej.

Z podobnych względów stwierdzić należy niezasadność drugiego z zarzutów, dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, w ramach którego zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 47 rozporządzenia (UE) nr 1974/2006 oraz § 38 w zw. z § 45 rozporządzenia. Wykładnia wymienionych w ramach tego zarzutu regulacji w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że beneficjent zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Prezentowane przez skarżącą stanowisko w tym zakresie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i jako takie nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Na marginesie dodać jedynie należy, że przedmiotowy zarzut nie został do końca w sposób prawidłowy sformułowany. Skarżąca kasacyjnie nominalnie zarzuciła poprzez niego naruszenie prawa materialnego, jedynie poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy w ramach swoich stwierdzeń odniosła się nie tylko do tego rodzaju problematyki, ale również kwestii związanych z zastosowaniem wymienionych przez siebie regulacji. Tak bowiem należy zakwalifikować odniesienie rezultatów przeprowadzonej przez Sąd wykładni, wymienionych w zarzucie przepisów, do jej sytuacji procesowej, w tej konkretnej sprawie i jej zindywidualizowanych uwarunkowaniach.

O ile więc w ramach twierdzeń odnośnie niewłaściwej wykładni omawiany zarzut skarżącej kasacyjnie okazał się niezasadny, to w pozostałym zakresie niepoprawny sposób sformułowania zarzutu uniemożliwił odniesienie się do pozostałych jego aspektów.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.