II SA/Rz 607/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-19	
Data wpływu	2016-05-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i ust. 2, art. 62 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg JM i BM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] marca 2016 r. nr [.] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, którą wydano w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [.] skierował AM do Domu Pomocy Społecznej nr [.] w [.] przy ul. [.] przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku i przewlekle somatycznie chorych. Decyzję o umieszczeniu w DPS na pobyt stały wydano w dniu [.] sierpnia 2015 r.

Następnie Prezydent Miasta [.] przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Wydana w sprawie przez niego decyzja z dnia [.] września 2015 r. została uchylona przez SKO w [.] decyzją z dnia [.] listopada 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ponownie orzekł o ustaleniu odpłatności za pobyt AM w DPS. Podano, że aktualny koszt ustalony został na kwotę 2.964,08 zł miesięcznie i należność ta będzie pokrywana przez:

1) AM w wysokości 70 % pobieranego świadczenia, tj. 1.111,33 zł miesięcznie, z tym że za okres od 19.08.2015 r. do 31.08.2015 r. w wysokości 466,04 zł,

2) BM – żona:

i - za okres od 19.08.2015 r. do 31.08.2015 r. w wysokości 67,86 zł,

ii - za okres od 01.09.2015 r. do 30.09.2015 r w wysokości 161,83 zł,

3) JM – córka:

i - za okres od 19.08.2015 r. do 31.082.015 r. w wysokości 279,31 zł,

ii - za okres od 01.09.2015 r. do 30.09.2015 r. w wysokości 666,04 zł

iii - od 01.10 2015 r. w wysokości 390,04 zł miesięcznie.

4) Gmina [.] – pozostałą część opłaty.

Jak podano w uzasadnieniu, stosownie do art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pobyt w DPS jest odpłatny, a katalog podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tej należności określa art. 61 ust. 1 i 2.

W odwołaniach JM i BM zarzuciły niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez zaniechanie zbadania, czy nie zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem ich z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt AM w DPS oraz nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności brak odniesienia się do wniosku o zwolnienie ich z ponoszenia opłaty. Z tych względów upatrują także naruszenia art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i ust. 2, art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) zwana dalej ustawą, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości ustalenia faktyczne organu I instancji. Mając na względzie treść art. 60 i 61 ustawy o pomocy społecznej Kolegium uznało, że krąg stron zobowiązanych do ponoszenia odpłatności ustalono prawidłowo. Zgodnie z prawem określono również wysokość ponoszonych odpłatności. Prawidłowo ustalono dochód zobowiązanych, który jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz średni miesięczny koszt utrzymania w DPS. Po uregulowaniu ww. zobowiązania pozostanie im dochód w kwocie wyższej niż 300 % kryterium. Przy ustalaniu odpłatności istotne znaczenie miał jedynie dochód na osobę w rodzinie, a nie powoływane przez strony okoliczności rodzinne, zdrowotne czym majątkowe. W postępowaniu tym nie mogły zostać także rozpatrzone zgłoszone wnioski o zwolnienie z odpłatności, gdyż złożone zostały one przedwcześnie.

W skargach zawartych w jednym piśmie procesowym JM i BM, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciły naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez zaniechanie zbadania, czy nie zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem ich z obowiązku ponoszenia opłaty,

2) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności polegające na braku odniesienia się do wniosku o zwolnienie ich z ponoszenia opłaty,

3) art. 59 i 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie odpłatności w sposób obligujący skarżące do ponoszenia opłaty, podczas gdy wnosiły o zwolnienie ich z tego obowiązku oraz poprzez przyjęcie, że wniosek o zwolnienie może być rozpatrzony dopiero po ostatecznym ustaleniu kwestii odpłatności, podczas gdy rozstrzygnięcie tych kwestii mogłoby nastąpić w jednej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Mając na względzie wyżej powołane przepisy, które wyznaczają granice kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej opieki całodobowej nad osobą jej wymagającej ma wyłącznie na celu przeciwdziałania sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, że nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] czerwca 2015 r. AM - ojciec skarżącej został skierowany do Domu Pomocy Społecznej Nr [.] [.] i zastrzeżono, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej będzie ustalona odrębną decyzją. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [.] orzekł o umieszczeniu AM w DPS nr [.], gdzie AM zamieszkał od dnia 19 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że z tym dniem z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej powstał obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 1 do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności organy przeprowadziły prawidłowo z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wynikiem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego było ustalenie, że osobami zobowiązanymi jest skarżąca oraz żona BM, AM oraz Gmina Miasta [.].

Organ I instancji w decyzji z dnia [.] grudnia 2015 r. w pkt 1 określił, że AM ponosić będzie odpłatność w wysokości 70 % pobieranego świadczenia 1.111, 33 zł miesięcznie. BM została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za okres od 19 sierpnia 2015 r. do 31 sierpnia w wysokości 67,86 zł , a za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w wysokości 161, 83 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r.), które weszło w życie 1 października 2015 r., BM ze względu na podwyższenie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej została wyłączona z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS.

W przypadku JM - córki AM organ ustalił, że jej dochód składa się z renty socjalnej oraz wynagrodzenia za pracę w łącznej wysokości 2.229,04 zł. Organ I instancji za okres od 19 sierpnia do 31 sierpnia 2015 r. (proporcjonalnie do dni pobytu) i od 1 września do 30 września 2015 r. łącznie kwotę 666,04 zł wyliczono AM w DPS na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. Za okres od 1 października ustalono opłatę w wysokości 390,04 zł miesięcznie na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r.

Przedstawiony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa przez organy orzekające prowadzą do wniosku, że organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego ani materialnego. Uzasadnienie tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie organu I instancji jest wnikliwe z powołaniem zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnieniem przyczyn ich zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Naruszenie tej zasady następuje wtedy, gdy organy nie działają zgodnie z przepisami prawa, a nie wtedy, gdy strona nie zgadza się z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Na wstępie Sąd już podał, że zasadą jest ponoszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach wynikających z tej ustawy. Ustawodawca wprowadził określone progi dochodowe dla ochrony i zapewnienia środków do życia osobom zobowiązanym w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia tej opłaty. Jeżeli dochód danej osoby, czy rodziny jest niższy niż ustalone kryterium dochodowe, to opłaty nie są wnoszone przez zobowiązanych, gdyż nie powstaje po ich stronie obowiązek. Mechanizm ten ilustruje przypadek kryterium dochodowego ustalonego dla BM, która na skutek podwyższenia kryterium dochodowego od dnia 1 października 2015 r. przestała być zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt AM w DPS.

Skarżące zarzuciły, że organy naruszyły przepis art. 59 ustawy poprzez ustalenie odpłatności pomimo, że w trakcie postępowania administracyjnego wnosiły o zwolnienie i rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty poprzez przyjęcie, że to zwolnienie może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości opłaty miesięcznej. W uzasadnieniu skargi na poparcie stanowiska przytoczono sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 449/14 Lex nr 1513028). Sąd w Białymstoku wyraził pogląd, że decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.s.p. doznają konkretyzacji przepisy u.s.p. poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części ustalonej opłaty.

Tak postawiony zarzut skargi w pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat jest instytucją uznaniową i wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek do zwolnienia a następnie przeprowadzenia oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Uznaniowy charakter decyzji wydanej w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej powoduje, że nawet wykazanie warunków w nim opisanych nie zobowiązuje organu do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o zwolnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca też uwagę na użyty w tym przepisie zwrot "osoby wnoszące opłaty", co może sugerować, że dla zwolnienia z obowiązku ponoszenia z opłat będzie wymagane ostateczne zakończenie procedury ustalenia odpłatności w stosunku do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Zauważyć również należy, że postępowanie o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a postępowanie o zwolnienie z ponoszenia opłat jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. oznacza to, że organ nie ma do czynienia jedną sprawą administracyjną, ale co najmniej z dwoma sprawami administracyjnymi, gdyż różni je podstawa prawna. Dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu art. 62 k.p.a. uzależnia od łącznego wystąpienia trzech przesłanek:1) przesłanki identycznego stanu faktycznego, przez którą należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego; 2) identycznej podstawy prawnej, a więc gdy podstawą powstania danych stosunków materialnoprawnych jest taka sama norma prawna; 3) właściwość jednego organu administracji publicznej, a więc chodzi w tym przypadku o właściwość zarówno rzeczową jak i miejscową (vide: B. Adamiak w B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 C.H.Beck str. 350-352).

Zatem oddzielność trybu w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, różne podstawy prawne spraw co do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 i art. 60 u.p.s.) jak i zwolnienia z ponoszenia opłat (art. 64 u.p.s.) przemawiają za stwierdzeniem, że sprawy te należy prowadzić w odrębnych postępowaniach administracyjnych i zakończyć wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. Różnice dotyczą również zakresu ustalanego stanu faktycznego obydwu spraw. W pierwszym przypadku ustala się wysokość dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat i wysokość ponoszonych opłat ze względu na kryterium dochodowe, a w przypadku postępowania na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej

Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak twierdzą skarżące, aczkolwiek zarzucane naruszenie należałoby ocenić w kontekście naruszenia przepisów postępowania, ale w żadnym razie opisane naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a jest to kwalifikator, który w przypadku wystąpienia obliguje Sąd do uwzględnienia skargi. Granice sprawy do kontroli legalności wyznacza art. 134 p.p.s.a., a te określa treść zaskarżonego aktu. Ta właśnie okoliczność spowodowała, że Sąd nie prowadził postępowania dowodowego odnośnie przesłanek mogących mieć wpływ na zwolnienie z opłat, o które wnioskowały skarżące.

Gdyby nawet przyjąć, że w okolicznościach konkretnej sprawy doszłoby do wydania decyzji tak o ustaleniu opłaty jak i zastosowaniu zwolnienia z jej ponoszenia, to taki przypadek nie może stanowić wspólnego mianownika dla wszystkich spraw. Stan faktyczny ww. sprawy wskazanej w skardze nie jest tożsamy ze sprawą rozpoznawaną. W okolicznościach przywołanej sprawy nie można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, gdyż wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia

Mając na względzie stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.