II SAB/Sz 37/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-27	
Data wpływu	2016-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058;  art. 1-2,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Marszałka Województwa Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058

ze zm.) do Marszałka Województwa , o udostępnienie zarejestrowanych przez Wydział Ochrony Środowiska zawiadomień w przedmiocie łamania przez to Przedsiębiorstwo przepisów prawa, tj. informacji o których mowa

w protokole [...] z dnia [...] r., na str. 6 protokołu: "wydział regularnie otrzymuje informacje mailowo, pisemnie i telefonicznie, że mimo wystąpień pokontrolnych, pan F. nadal nie przestrzega przepisów prawa. Załączane są filmy i informacje, że nadal te odpady są wywożone, tak jak do tej pory".

W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, organ odmówił udostępnienia ww. dokumentów wskazując, że przedmiotowe zawiadomienia w przedmiocie łamania przez stronę wnioskującą przepisów prawa nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność organu.

Zarzucając Marszałkowi Województwa naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 20 stycznia 2016 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania wyroku; stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej Spółki informacjom, o których udostępnienie wystąpiła nie można odmówić waloru informacji publicznej, co powoduje, że jej wniosek jest uzasadniony. Skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt II RN 95/2002 wskazujący, że zakres znaczenia pojęcia "udzielenie informacji" nie powinien być ograniczany w taki sposób, by obejmował jedynie pochodzący od organu administracji publicznej przekaz pisemny lub ustny albo w innej formie dotyczący działania tego organu. Udzielenie informacji bowiem, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz także umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu organu administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej" i przyjęcie, że co do zasady charakter taki posiada każda informacja będąca w posiadaniu organu administracji publicznej.

Tym samym informacją publiczną będą wszelkie dokumenty zgromadzone w toku prowadzonego przez organ postępowania skargowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze organ wyjaśnił, że nie każdy dokument będący w posiadaniu organu władzy publicznej, powinien być uznany za informację publiczną, a tylko taki, który dotyczy sprawy o charakterze publicznym związanej

z wykonywaniem zadań publicznych przez organ. Skargi kierowane przez osoby trzecie do organu nie mają z pewnością waloru informacji publicznej.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, a zatem zawiadomienie, ani skarga od podmiotu trzeciego, nie stanowi takiego dokumentu, jest typowym dokumentem prywatnym.

Ponadto zawiadomienie, czy skarga, są wyrazem niezadowolenia określonych osób lub podmiotów je kierujących. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną są "zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Powyższe oznacza, że informacją publiczną mogą być dokumenty niepochodzące od organu administracji, ale tylko wtedy, gdy są używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Zawiadomienia i skargi od podmiotów trzecich nie spełniają tego kryterium.

Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Organ zaznaczył, że na uwadze należy mieć również treść art. 225 § 1 K.p.a., zgodnie z którym nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia wniosku lub skargi, co także potwierdza, że składane skargi nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu. Powyższego nie zmienia także fakt, że w związku z tymi skargami Marszałek Województwa zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia

[...] r. podjął czynności zmierzające do przeprowadzenia kontroli w tym Przedsiębiorstwie w celu ustalenia stanu faktycznego. Przedmiotowe czynności kontrolne są przeprowadzane przez organ z urzędu, a nie na wniosek, w konsekwencji czego skarga nie staje się częścią akt postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływana jako "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność

w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p.

W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie,

że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Marszałka Województwa o udostępnienie zarejestrowanych zawiadomień w przedmiocie łamania przez tę Spółkę przepisów prawa, o których mowa w protokole nr [...] z posiedzenia Komisji Gospodarki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska Sejmiku Województwa z dnia [...] r.

Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek

o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji

o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu,

że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie

w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się

w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż żądanie udostępnienia kserokopii zawiadomień w przedmiocie łamania przez stronę skarżącą przepisów prawa na podstawie których zainicjowano czynności zmierzające do przeprowadzenia kontroli nie dotyczy informacji publicznej.

Konsekwencją stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2012 r., II SA/Go 846/12, Lex nr 1232721). W sprawie niniejszej organ udzielił wnioskującej Spółce odpowiedzi na jej wniosek w formie pisemnej a zatem, zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należy za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.