II SA/Kr 296/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-03-17	
Data wpływu	2007-03-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Barbara Pasternak
Mariusz Kotulski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1085/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 229; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek skargę oddala.	
Uzasadnienie
Pan A. B. pismem z dnia [...].06.2003r. (które wpłynęło do Urzędu Miasta dnia 06.06.2003r.) wystąpił o zwrot parceli katastralnej [...]. kat. [...] b. gm. kat. O. Na mocy pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...].09.2003r. wnioskodawca upoważnił radców prawnych A. S. i K. G. do występowania w jego imieniu w sprawie o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. O. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 03.09.1960r. nr. [...] na cele budowy bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek, w ramach zatwierdzonego planu realizacyjnego.

Opierając się na dostarczonym postanowieniu Sądu Rejonowego dla K. Wydział [...] z dnia [...].03.1997r. sygn. akt [...] ustalono, że spadek po A. B. nabył na mocy ustawy A. B.

Na podstawie dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie ustalono, iż zgodnie z planem podziału [...] ks. zam. [...] parcela [...] kat. [...] o pow. 24863 m2 b. gm. kat. O. podzielona została na 1. kat. [...] i 1. kat. [...]. Planem podziału nr [...] z dnia 19.06.1970r. parcelę 1. kat. [...] podzielono na 1. kat. [...] i 1. kar. [...]. Natomiast. Zgodnie z operatem ewidencji gruntów nr [...], parcela 1. kat. [...] podzielona została na parcele 1. kat. [...] i 1. kat. [...]. W/w operatem parcela 1. kat. [...] uległa dalszym podziałom na parcele [...] kat. [...] i [...] kat. [...].

Parcela [...] kat. [...] i 1 kat. [...] wraz z innymi weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (wykaz zmian gruntowych z dnia 4.11.1997r. [...] kat. rob. [...]). Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 18.09.1997r. nr ks. rob. [...] oraz mapy porównania ewidencji gruntów i katastru, sporządzonej przez geodetę uprawnionego pana J. K. z dnia 23.03.2004r. ustalono, że parcele [...] kat. [...] i [...] kat. [...] weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], a parcela [...] kat. [...] stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] obr. 4 jedn. ewid. [...] (ul. [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...].10.2003r. znak [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu w/w wniosku, działając na podstawie art.4 pkt 9b1, art.136 ust.3, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu części działki nr [...] o pow. 23752 m2 , jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot, działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...], objęta księgą wieczystą Kw [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa "[...]" w K., które to prawo przedsiębiorstwo nabyło z mocy prawa w dniu 05.12.1990r., i co zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...].02.1995 r. nr [...]. Wpis prawa użytkowania wieczystego do KW [...] nastąpił w dniu 25.01.1996r.

Powołując się na treść art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w granicach części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l kat. [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. Jednocześnie zaznaczono, iż ze względu na sposób zagospodarowania oraz stan prawny działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w skład których weszły parcele [...] kat. [...], [...] kat. [...] i [...] kat. [...] b. gm. kat. [...]) sprawa ich zwrotu rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu (pod sygn. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta złożyli A. B. osobiście oraz jego pełnomocnik A. S. Odwołujący wnieśli o zmianę skarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności podniesiono, że sformułowanie zawarte w rozstrzygnięciu dotyczące części działki [...] jest niezrozumiałe i niezgodne z odpisem z księgi wieczystej oraz zwrócono uwagę na fakt, iż poza pierwszym wpisem do KW nr [...], w którym stwierdzono, że powierzchnia parceli katastralnej [...] wynosi 24864 m2, żaden z następujących po nim podziałów nie określał powierzchni tworzących się jednostek i w tym stanie prawnym zostały następnie przeniesione do KW [...] dwie parcele, które utworzyły działkę ewidencyjną nr [...]. Podniesiono również, że rozstrzygnięcie decyzji uwłaszczeniowej jest wadliwe z powodu braków jednoznacznych dokumentów, na podstawie których dokonano wpisów do ksiąg wieczystych. Równocześnie odwołujący wnieśli o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 10.02.1995 r.

Uznając rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...].02.1995 r. nr [...] za zagadnienie wstępne w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda postanowieniem z dnia [...].02.2004r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania A. B., reprezentowanego przez pełnomocnika A. S., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2003r. nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].03.2004r. nr [...] (utrzymaną w mocy przez organ rozpatrujący sprawę) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].02.1995r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa "[...]" w K. działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...].10.2004r. sygn. akt [...] odrzucił skargę A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2004r.

Wobec powyższego Wojewoda w dniu [...].03.2005r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania A. B., reprezentowanego przez pełnomocnika A. S., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r. nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat [...] b gm. kat. [...].

Rozpatrując sprawę organ II instancji, na podstawie pism Przedsiębiorstwa "[...]" S.A. w K. z dnia 25.11.2005r. znak: [...] i dnia 17.02.2006r. znak: [...] ustalił, iż w trakcie trwania postępowania odwoławczego "[...]" zbył przysługujące mu do przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, iż wobec ,faktu, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przysługujące do tej pory Przedsiębiorstwu "[...]" w K. zostało przeniesione na inne podmioty, a podmioty te z przyczyn wyżej przedstawionych nie brały udziału w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przed organem I instancji, wydanie orzeczenia merytorycznego na obecnym etapie postępowania przez Wojewodę doprowadziłoby do pozbawienia tych podmiotów prawa do udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Zatem decyzją z dnia [...].03.2006r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2003r. znak [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat [...] b gm. kat. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie przy udziale wszystkich stron postępowania tj. aktualnych użytkowników wieczystych działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Po ponownej analizie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego o aktualne dokumenty Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].06.2006r. znak [...] działając na podstawie art.4 pkt 9b1, art.136 ust.3, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ponownie odmówił zwrotu działek nr [...] o pow. 1543 m2 , nr [...] o pow. 776 m2 , [...] o pow. 8041 m2 oraz części działki nr [...] o pow. 13392 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. Gm. Kat. [...] na rzecz pana A. B.

Zgodnie z mapą podziału nieruchomości, wraz z wykazem zmian gruntowych, wpisaną do ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 06.01.2006 r. pod nr [...] działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 1543 m2, nr [...] o pow. 776 m2, nr [...] o pow. 8041 m2 i nr [...] o pow 13392 m2. Opierając się na mapie katastralnej i aktualnej mapie ewidencyjnej ustalono, iż parcele [...] kat. [...] i [...] kat. [...] (powstałe z objętej wnioskiem o zwrot parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...]) stanowią działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz cześć działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Na podstawie uzyskanego odpisu z księgi wieczystej [...] ustalono, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz Panów: M. W., M. P., A. P., P. D. i Z. L., na podstawie umowy z dnia [...].10.2005 r. Rep. [...]. Prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości w/w podmioty nabyły od Przedsiębiorstwa "[...]" w K.

Jak wskazał Prezydent Miasta, z uwagi na przepis art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, iż "organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", pismem z dnia 21.04.2006 r. poinformowano strony tj. wnioskodawcę jak również użytkowników wieczystych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], figurujących w księdze wieczystej prowadzonej dla w/w nieruchomości, o prawach wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 10 Kpa.

W wyznaczonym terminie z materiałem dowodowym zapoznał się J. S. -pełnomocnik firmy "[...]" sp. z o.o. oraz P. D., J. S. dołączył również do akt sprawy kserokopie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia [...].10.2005 r. Rep. [...].

Przedstawiając powyższe organ I instancji stwierdził, iż przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie o zwrot, o którym mowa wart. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem l stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Ustawodawca na podstawie artykułu 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stworzył normę prawną, zgodnie z którą poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot jeżeli nieruchomość ta przed dniem l stycznia 1998r. została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Skoro zatem, jak już wykazano objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...].01.1996r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem l stycznia 1998 r.), to poprzednim właścicielom wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercom roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, bez względu na sposób zagospodarowania nieruchomości.

Pismem z dnia 26 lipca 2006r., odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] złożył Pan A. B., działający przez radcę prawnego A. S. We wskazanym odwołaniu skarżący podniósł, iż "Organ Pierwszej Instancji orzekł w sprawie dotyczącej parceli katastralnej nr [...] nie dokonując prawidłowych i kompletnych ustaleń dotyczących jej podziałów oraz identyfikacji działki [...] z parcelami powstałymi z podziału parceli [...] kat. [...]."

Decyzją z dnia [...].01.2007r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2006r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na fakt, że parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. o wywłaszczeniu z dnia 03.09.1960 r. nr [...] na cele budowy bazy administracyjno-magazynowej dla [...] Zarządu Aptek, w ramach zatwierdzonego planu realizacyjnego. Wywłaszczenia dokonano na podstawie art. l - 5, 7, 12 - 14, 20 - 23, 26, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjne - kartograficznej organ I instancji prawidłowo ustalił, że wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...], odpowiadaj ą obecnie działki: nr [...] o pow. 1543 m2, nr [...] o pow. 776 m2, nr [...] o pow. 8041 m2 i część działki nr [...] o pow. 13392 m2.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę Prezydent Miasta oparł się na przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Ustawodawca w dyspozycji przytoczonego przepisu wskazał, iż roszczenie dotyczące zwrotu nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 2,3752 ha przez Przedsiębiorstwo "[...]" w K., nastąpiło 5 grudnia 1990r., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 1995r. nr [...]. Dokonując szczegółowej analizy wpisu w księdze wieczystej nr [...] należy zgodzić się z organem I instancji, iż wpis prawa użytkowania wieczystego wnioskowanej do zwrotu działki nastąpił dnia 25.01.1996r. tj. przed l stycznia 1998r., na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" w K.

Skoro zatem na nieruchomości tej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, to oznacza, że w stosunku do tej nieruchomości - na mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenie o jej zwrot w całości lub w części nie przysługuje.

Odnosząc się do podniesionego przez odwołującego zarzutu, iż Prezydent Miasta "użył enigmatycznego sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która posługuje się określeniami, że parcele [...] kat. [...] i [...] wraz z innymi weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] oraz że "Organ Pierwszej Instancji orzekł w sprawie dotyczącej parceli katastralnej nr [...] nie dokonując prawidłowych i kompletnych ustaleń dotyczących jej podziałów oraz identyfikacji działki z parcelami powstałymi z podziału parceli [...] kat. [...], organ rozstrzygający sprawę w II instancji, w wyniku wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji geodezyjnej, stwierdził, iż cytowany zarzut jest bezzasadny.

Zdaniem Wojewody nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że parcele [...] kat. [...] i [...] wraz z innymi weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]. Z treści bowiem wykazu zmian gruntowych 1. ks. rob. [...] z dnia 04.11.1997 r. (karta nr 24), jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] obr. [...] o pow. 2,3752 ha powstała z parcel katastralnych: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. Zatem pod pojęciem "wraz z innymi działkami" organ I instancji rozumiał zatem parcele: l. kat. [...] oraz l. kat. [...], zgodnie z treścią wyżej powołanego wykazu zmian gruntowych.

Obie wymienione powyżej parcele (tj. l. kat. [...] oraz l. kat. [...]) w dacie wywłaszczenia stanowiły jednak nieruchomości odrębne od wywłaszczonej parceli l. kat. [...], odpowiadającej obecnie działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...]. W wyniku podziałów geodezyjnych parcele [...] kat. [...] i l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...]. Ponieważ w dniu wywłaszczenia stanowiły one nieruchomości odrębne od wywłaszczonej parceli l. kat. [...], organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu "części działki nr [...] o pow. 13392 m2 obr. [...], jedn. ewid. [...]", która odpowiada części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], wyłączając z przedmiotowego postępowania zwrotowego parcele l. kat. [...] i 1. kat. [...].

Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut strony skarżącej, jakoby, użyte przez organ I instancji, "sformułowanie (...) dotyczące części działki [...] było niezrozumiałe".

W konsekwencji w ocenie Wojewody, poczynione przez Prezydenta Miasta ustalenia, dotyczące podziałów i identyfikacji wywłaszczonej parceli l. kat. [...], były prawidłowe.

Decyzję Wojewody z dnia [...].01.2007r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., działający przez swojego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na:

- naruszeniu art. 2 Konstytucji, poprzez oparcie decyzji na przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej określana jako - u.g.n.) w brzmieniu ustalonym ustawą z 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., nr 6, poz. 70 ze zm., dalej określana jako "ustawa nowelizująca" lub "nowela"), której to art. 1 pkt 93 jest sprzeczny ze wskazanym przepisem Konstytucji;

- naruszeniu art. 64 w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji, poprzez oparcie decyzji na art. 229 u.g.n.) która to norma jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami Konstytucji;

- naruszeniu art. 2 Konstytucji, poprzez oparcie decyzji na art. 229 u.g.n., która to norma jest sprzeczna ze wskazanym przepisem Konstytucji;

- naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez oparcie się na art. 229 u.g.n., który to przepis jest sprzeczny ze wskazaną normą Konstytucji.

2) obrazę przepisów postępowania, polegającą na:

- naruszeniu art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;

- naruszeniu art. 9 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na pominięciu zarzutu odwołania, iż decyzja Prezydenta Miasta niewłaściwe wskazała podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż artykuł 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest wyłączone w sytuacji, gdy dana nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste. Na mocy nowelizacji u.g.n. z 7 stycznia 2000 roku zwrot "oddana w użytkowanie wieczyste" zastąpiono zwrotem "ustanowiono użytkowanie wieczyste" (art. l pkt 93 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw; Dz. U. z 2000 r., nr 6, poz. 70 ze zm.).

W pierwotnym więc brzmieniu art. 229 u.g.n. wyłączał prawo żądania zwrotu nieruchomości tylko w przypadku, gdy nastąpiło rozporządzenie prawem przez Skarb Państwa, poprzez zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (nastąpiło oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste). Wykładnia literalna (zwrot "oddana") wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż chodziło właśnie o pochodne nabycie prawa użytkowania przez osobę trzecią. Dyspozycją tego przepisu nie były więc objęte przypadki, gdy nieruchomość stała się przedmiotem uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464 ze zm., dalej określana jako "ustawa uwłaszczeniowa). W tym przypadku nie dochodziło bowiem do "oddania" nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Prawo to zostało ustanowione ex lege na rzecz państwowych osób prawnych. Przyjętą metodę wykładni potwierdza brzmienie art. 229 u.g.n. po nowelizacji z 7 stycznia 2000 roku. Zwrot "ustanowiono" obejmuje bowiem także przypadki uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Dochodziło tu bowiem nie do "oddania" gruntu w użytkowanie wieczyste, lecz do jego "ustanowienia" z mocy samego prawa. Gdyby powyższe wywody nie były trafne, wskazana nowelizacja byłaby bezprzedmiotowa.

Z opisanej wykładni wynika, że do dnia 15 lutego 2000r. (data wejścia w życie noweli u.g.n.), właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie tracili uprawnienia do żądania jej zwrotu w sytuacji, gdy nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia państwowych osób prawnych, a więc pierwotnego nabycia prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość, będąca przedmiotem toczącego się postępowania została właśnie nabyta przez Przedsiębiorstwo "[...]" w drodze uwłaszczenia dnia 5 grudnia 1990 r. na wskazanej podstawie.

Powyższe wywody nasuwają wniosek, iż wskazany przepis art. 1 pkt 93 ustawy nowelizującej (przepis na mocy którego znowelizowano art. 229 u.g.n.) jest sprzeczny z Konstytucją.. Stosownie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z zasady państwa prawa należy wyprowadzić zasadę zakazu retroakcji oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

Przez zasadę zakazu działania prawa wstecz rozumieć należy niedopuszczalność stanowienia przepisów, które miałyby zastosowanie do zaistniałych wcześniej zdarzeń prawnych, z którymi prawo nie wiązało określonych w tych przepisach skutków prawnych (orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990r., sygn. K 7/90, publ. OTK 1990/1/5). W przedmiotowej sprawie, przed dniem wejścia w życie noweli prawo nie wiązało skutków prawnych w postaci odjęcia prawa właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do żądania ich zwrotu w przypadku, gdy doszło do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej (pierwotnego ustanowienia użytkowania wieczystego). Należy więc przyjąć, że ustawa nowelizująca u.g.n. z 7 stycznia 2000r. sprawiła, że zdarzenia zaistniałe wcześniej (uwłaszczenie państwowych osób prawnych z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r.), zaczęły wywierać nowe skutki prawne, polegające na odjęciu jednostce uprawnienia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Jest to tym bardziej jaskrawe, gdyż stosownie do art. 2 ustawy uwłaszczeniowej, nabycie użytkowania wieczystego przez państwowe osoby prawne miało nie naruszać praw osób trzecich.

Komentowana nowela narusza także zasadę zaufania obywateli do państwa. Stosownie do tej, wywodzącej się z art. 2 Konstytucji zasady, prawo nie może być "pułapką" dla obywatela (orzeczenie TK z 3.12.1996 r., sygn. K 25/95, publ. OTK 1996/6/52). Jednostka ma bowiem prawo układać swe sprawy według własnej woli, w przekonaniu, że nie naraża, się na skutki prawne, których przewidywanie nie jest możliwe (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, publ. OTK 2001/2/29). W przedmiotowej sprawie, skoro art. 229 u.g.n. w brzmieniu sprzed ustawy nowelizującej nie wyłączał uprawnienia do żądania zwrotu w sytuacji, gdy prawo wieczystego użytkowania zostało ustanowione w trybie uwłaszczenia, to regulacja noweli stanowiła zaskoczenie dla uprawnionych obywateli. Pozbawiono ich uprawnienia w sytuacji, gdy nie mogli przewidzieć, że ich prawa są zagrożone: nie można wiec było wymagać, by podejmowali wcześniej próby odzyskania nieruchomości.

Reasumując, należy stwierdzić, że na podstawie art. l pkt 93 ustawy nowelizującej uregulowano skutki prawne sytuacji, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Uregulowano skutki prawne zdarzeń przeszłych. Pociąga to za sobą wniosek o

działaniu wstecz rzeczonego przepisu noweli. Co więcej, prowadzi to do faktycznego wywłaszczenia prawa właścicieli. Byli właściciele wobec wydawania i "uprawomacniania" się decyzji stwierdzających uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie mogą obecnie podejmować żadnych prób dochodzenia ochrony swoich praw. Takie uregulowanie ustawowe niewątpliwie stanowiło zaskoczenie dla obywateli. Wprowadzono je w chwili, gdy "akcja uwłaszczeniowa" faktycznie się już zakończyła.

Powyższe argumenty przesądzają, że art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy niezbędne wydaje się zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Organ oparł się na brzmieniu art. 229 u.g.n. ustalonym w drodze wskazanej nowelizacji. W przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości rzeczonej ustawy brak będzie podstaw by odmówić byłemu właścicielowi roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku bowiem dojdzie do sytuacji, gdy art. 229 "odzyska" brzmienie sprzed 15 lutego 2000 roku, kiedy to hipoteza tego przepisu nie obejmowała przypadków nabycia użytkowania wieczystego przez państwowe osoby prawne w drodze uwłaszczenia.

Niezależnie od przytoczonych argumentów, skarżący zarzucił, iż sam art. 229 u.g.n. także jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Z przytoczonych powyżej argumentów norma ta jest przykładem działania prawa wstecz.

Co więcej, rzeczona regulacja jest niezgodna z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w zw. art. 31 ust. 2 Konstytucji. Należy zauważyć, że prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Roszczenie to więc wypływa z prawa własności, jest więc jego skutkiem. Wszelkie naruszenia tego uprawnienia sprowadzają się więc do naruszenia konstytucyjnego prawa własności.

Trzeba stwierdzić, iż przepis art. 229 u.g.n. stawia w uprzywilejowanej sytuacji pewną kategorię użytkowników wieczystych, a mianowicie użytkowników, których prawo powstało przed dniem wejście w życie u.g.n. Nie można przyjąć, by dopuszczalne było takie uprzywilejowanie w stosunku do byłych właścicieli nieruchomości.

Jako że Konstytucja zapewnia równa dla wszystkich ochronę praw, nie można nadawać lepszej pozycji podmiotom, którym przysługuje słabsze niż własność prawo władania rzeczą, tylko z tego powodu, że prawo to powstało w odpowiednim momencie czasowym.

Należy więc stwierdzić, że art. 229 u.g.n., sprzeczny jest z normą konstytucyjną stanowiącą o równej dla wszystkich ochronie praw majątkowych.

Co więcej, jako że art. 229 u.g.n. wprowadza ograniczenie prawa własności koniecznym jest, by spełniało ono przesłanki z art. 31 ust. 2 Konstytucji.

By przyjąć, że dane ograniczenie spełnia wymogi z art. 31 ust. 2 Konstytucji winno ono czynić zadość przesłankom przydatności, konieczności (niezbędności) oraz proporcjonalności sensu stricto.

Przydatność regulacji oznacza, że przepis musi być w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków. Przez "konieczność" rozumie się, że danych wartości nie można było chronić innym sposobem. Ponadto postulat niezbędności zawiera w sobie nakaz, aby ograniczenie było jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których dotyczy. Proporcjonalność z kolei wyraża się w swoistej proporcji nakładanych na obywateli ciężarów i osiąganych przez regulacje efektów.

W celu ustalenia, czy powyższe wymogi zostały zachowane należy zważyć doniosłość dóbr chronionych i praw ograniczonych. W tym przypadku należy zestawić roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i prawa użytkowników wieczystych,

uwłaszczonych w trybie ustawy uwłaszczeniowej. W istocie w przedmiotowej sprawie dochodzi do zderzenia prawa byłego właściciela do restytucji własności z prawem wieczystego użytkownika.

Wydaje się, że pierwszeństwo należy przyznać roszczeniu o restytucję prawa własności, jako składnikowi prawa własności. Jest to najpełniejsze prawo majątkowe, dające uprawnionemu niemalże pełną władzę nad rzeczą. Użytkowanie wieczyste jest ze swej natury prawem "ułomnym", terminowym, które daje jedynie władztwo ograniczone. Prawo własności jednostki, jako prawo pełniejsze, winno mieć pierwszeństwo przed prawem użytkowania wieczystego państwowych osób prawnych. Przeciwny pogląd prowadziłby do uprzywilejowania podmiotów o "słabszym" prawie w stosunku do prawa właściciela. Jest to niedopuszczalne.

Z powyższych przyczyn nie można mówić by określone powyżej postulaty zostały przez komentowaną regulację spełnione. Nie można stwierdzić, by chronienie uprawnień pewnej kategorii użytkowników wieczystych w stosunku do uprawnień byłych właścicieli było konieczne w demokratycznym państwie prawa. Nie można także stwierdzić, by ograniczenie było odpowiednie. Nie ma też zachowanych proporcji pomiędzy uprawnieniami właścicieli, a uprawnieniami użytkowników wieczystych. W celu zabezpieczenia użytkowników ogranicza się prawo właściciela do ochrony własności, a więc narusza się istotę tegoż prawa. Pozbawia się bowiem właściciela jednego z roszczeń, które zmierza do restytucji prawa, które zostało mu odjęte w sprecyzowanym celu, który nie został osiągnięty.

Z przedstawionych względów trzeba przyjąć, że przepis art. 229 u.g.n. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 1 ust. 2 Konstytucji.

Powyższe argumenty stanowią o niezgodności art. 229 u.g.n. z konstytucyjnymi normami gwarantującymi prawa i wolności obywatelskie. Niezgodności wskazanej regulacji z Konstytucją strona skarżąca doszukuje się także na innej płaszczyźnie.

Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli jest dokonywane w interesie publicznym. Niezbędnym gwarantem zachowania przez instytucję wywłaszczenia opisanych wymogów są przepisy umożliwiające zwrot nieruchomości właścicielowi, w sytuacji gdy nieruchomość jest zbędna dla realizacji celu publicznego, który stanowił o dopuszczalności (legalności) wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie określone kategorie właścicieli pozbawia się prawa do żądania zwrotu nieruchomości, mimo że rzecz nie została wykorzystana w celu publicznym, będącym podstawą odjęcia własności. Należy więc stwierdzić, że przepis, który dopuszcza trwanie skutków wywłaszczenia, pomimo faktu, że odpadła przesłanka, która Konstytucja uznaje za warunek sine qua non wywłaszczenia jest sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Oceniając art. 229 u.g.n. z punktu widzenia praw obywatela, trzeba dojść do wniosku, że jest on niezgodny z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji. Ogranicza on bowiem w sposób nieuzasadniony prawo do dochodzenia restytucji, a więc ochrony własności. Należy także zauważyć, że przepis ten "wypacza" konstytucyjne wartości, które legły u podstaw przyjęcia przez legislatora dopuszczalnością instytucji wywłaszczenia. Innymi słowy, przez normę art. 229 u.g.n. instytucja wywłaszczenia, regulowana przez u.g.n. odbiega od konstytucyjnych zasad rządzących tą instytucją.

Powyższe argumenty uzasadniają pogląd, że niezbędne jest zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem odnośnie zgodności art. 229 u.g.n. ze wskazanymi normami Konstytucji.

Zaskarżoną decyzję oparto na przepisach, które są niezgodne z Ustawa Zasadniczą. Podstawą konkretyzacji praw obywatela stanowiły więc przepisy, które nie powinny funkcjonować w demokratycznym państwie prawa. Skutkuje to poważną wadliwością decyzji.

Oprócz naruszeń prawa materialnego, zaskarżona decyzja zawiera również istotne wady proceduralne.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta zarzucono, że organ ten nie dokonał prawidłowych i kompleksowych ustaleń odnośnie podziałów i identyfikacji działki [...] z działkami powstałymi z podziału parceli [...] kat. [...]. Organ wyższego stopnia odmówił zasadności temu zarzutowi, jednocześnie dokonując opisu podziałów nieruchomości. Wskazano, iż "nie budzi wątpliwości, że parcele [...] kat. [...] i [...] wraz z innymi weszły w skład działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]". Jednocześnie podniesiono, iż "pod pojęciem "wraz z innymi działkami" organ I instancji rozumiał zatem parcele: l. kat. [...] oraz l. kat. [...], zgodnie z treścią wyżej powołanego wykazu zmian gruntowych". Organ powołał się na wykaz zmian gruntowych, znajdujący się w aktach sprawy.

Powyższa treść uzasadnienia nasuwa wniosek, iż doszło do naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. Organ odwoławczy przyznaje, że uzasadnienie nie było wyczerpujące, powołując się na domniemywane znaczenie wywodów organu I instancji. Należy wskazać, że art. 9 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego informowania stron o ich prawach i obowiązkach. Strona nie ma obowiązku poszukiwać znaczenia sformułowań użytych przez organ administracyjny. W sprawie, dotyczącej nieruchomości, w sytuacji, gdy na przestrzeni lat ich położenie i powierzchnia zmieniały się, niezbędne jest dokładne opisanie "losów" działek. Są to przecież okoliczności, które organ uznaje za udowodnione. Tylko takie ujęcie uzasadnienia umożliwia stronie skuteczną kontrolę działań organu. Z wywodów organu odwoławczego wynika, że strona winna poszukiwać sensu uzasadnienia na podstawie akt sprawy. Przyjęcie, że strona, która otrzymała decyzję wraz z uzasadnieniem winna przystąpić do przeglądania akt sprawy w celu "odkodowania" uzasadnienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ ma bowiem czuwać nad tym, by rozstrzygnięcie było dla strony jasne i zrozumiałe (por. wyrok NSA z [...] maja 2002 r., sygn. [...]). Przepisy k.p.a. szczególną rolę przywiązują do "precyzji" rozstrzygnięć organu. Tylko precyzyjne umotywowanie decyzji umożliwia bowiem jej kontrolę oraz ewentualnie akceptację przez stronę działań władzy publicznej. Właśnie z tego wynika, że obowiązek organu wyczerpującego informowania strony winien być rozumiany jak najszerzej; naruszenie tego obowiązku, poprzez przyjęcie przez organ rozwiązania "skrótowego" uzasadnia z kolei uchylenie decyzji (por. wyrok NSA- Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. I SA/Ka 1740/98, publ. Palestra z 2002r., nr 1, s. 48).

Z obowiązkiem informowania obywatela o okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie powiązana jest powinność organu działania w sposób umacniający autorytet władzy publicznej. Wyczerpujące informowanie obywateli wpływa bowiem na zwiększenie zaufania obywatela do organów administracji (por. wyrok NSA z [...] lutego 2000 r., sygn. [...]). Zaniechanie należytego wskazania podstawy faktycznej kłóci się więc także z normą art. 8 k.p.a., statuującą zasadę zaufania obywateli do państwa.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uznał powyższych argumentów. Zaskarżona decyzja jako błędnie pomijająca naruszenia prawa zaistniałe w decyzji I instancji jest wiec wadliwa i winna być uchylona. Opisana wadliwość pociąga za sobą stwierdzenie, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy. Dodatkowo uzasadnia to tezę, że uchylenie decyzji jest konieczne.

W podsumowaniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja zawiera bardzo poważne wady. Została oparta na przepisach sprzecznych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkuje koniecznością przyjęcia, że rozstrzygnięcie samej decyzji narusza porządek konstytucyjny. Niezależnie od powyższego decyzja zawiera istotne wady proceduralne, sprowadzające się do naruszenie

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy).

Sąd uznał wniesioną skargę za nieuzasadnioną, a zarzuty z niej wynikające za bezpodstawne. Podkreślić należy, iż ustalenia organu I instancji oraz organu odwoławczego, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, były prawidłowe, wyciągnięte wnioski zasadne, a wydane decyzje zgodne z prawem.

Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego oraz organu I instancji, zawarte w uzasadnieniach decyzji, odnośnie genezy działki nr [...] i jej identyfikacji z parcelą l. kat. [...]. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych dla tej działki l. ks. rob. [...] wynika, iż parcele l.kat. [...] i [...] wraz z innymi tj. [...] weszły w skład działki nr [...] obr. [...]. Działka nr [...] obr. [...] o pow. 2,3752 ha powstała z parcel katastralnych: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. Zatem pod pojęciem "wraz z innymi działkami" organy rozumiały zatem parcele: l. kat. [...] oraz l. kat. [...], zgodnie z treścią wyżej powołanego wykazu zmian gruntowych. Obie wymienione parcele (tj. l. kat. [...] oraz l. kat. [...]) w dacie wywłaszczenia stanowiły jednak nieruchomości odrębne od wywłaszczonej parceli l. kat. [...], odpowiadającej obecnie działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i części działki nr [...]. W wyniku podziałów geodezyjnych parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...]. Ponieważ w dniu wywłaszczenia stanowiły one nieruchomości odrębne od wywłaszczonej parceli l. kat. [...], organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu "części działki nr [...] o pow. 13392 m2 obr. [...], jedn. ewid. [...]", która odpowiada części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], wyłączając z przedmiotowego postępowania zwrotowego parcele l. kat. [...] i 1. kat. [...]. O ile nawet klarowność uzasadnienia decyzji organu I instancji mogłaby ewentualnie budzić pewne zastrzeżenie i to nie w stopniu dezawującym je, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, zawiera stosowne wyjaśnienia, wskazuje i opisuje stan faktyczny oraz prawny sprawy. Zatem w stosunku do zaskarżonej decyzji nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony skarżącej o naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca brała udział w postępowaniu przed organami administracyjnymi obu instancji i to poprzez fachowego pełnomocnika. Mogła więc na każdym etapie tego postępowania administracyjnego przeglądać akta i zaznajomić się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Co więcej strona skarżąca w najmniejszym stopniu nie neguje ustaleń faktycznych organów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie, a jedynie kwestionuje prawidłowość użycia sformułowania "wraz z innymi działkami".

Należy wskazać, że art. 9 k.p.a. wprawdzie nakłada na organ obowiązek wyczerpującego informowania stron o ich prawach i obowiązkach, ale też nie ubezwłasnowolnia stron postępowania administracyjnego oraz nie zwalnia ich z aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony własnego interesu prawnego – zwłaszcza, jeżeli te strony są reprezentowane przez fachowych pełnomocników. Ta ostatnia okoliczność wpływa zresztą na sama ocenę zakresu stosowania zasady informowania z art.9 k.p.a. W konsekwencji Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, iż organ odwoławczy użył jasnych sformułowań, a w sytuacji, gdy na przestrzeni lat ich położenie i powierzchnia działek zmieniały się, dokładnie opisał "losy" działek. Tym samym organ prawidłowo wskazał okoliczności, które uznaje za udowodnione. Umożliwiło to stronie skarżącą skuteczną kontrolę działań organu poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego, przy czym strona skarżącą nie wskazała i nie wykazała w którym momencie nie zgadza się z analizą genezy działki nr [...] dokonaną przez organy administracyjne (w jakim miejscu i zakresie analiza ta jest nieprawdziwa). Zdaniem składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie jest jasne i zrozumiałe biorąc pod uwagę standard tzw. "przeciętnej strony" nie mówiąc już o fachowym pełnomocniku.

W konsekwencji ewentualne uchybienie w tym zakresie na etapie decyzji organu I instancji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy - co pośrednio potwierdza pełnomocnik strony skarżącej, który nie neguje żadnych ustaleń organów odnośnie przekształceń parceli l. kat. [...]. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a nadto w sposób niedopuszczalny prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia prowadzenia postępowania administracyjnego.

Natomiast odnośnie podstawowego zakresu zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze – niekonstytucyjności przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.1 pkt 93 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw – Sąd nie dopatrzył się braku zgodności tego przepisu z przepisami Konstytucji, ani też nie miał w tym zakresie wątpliwości uzasadniających wystąpienie w przedmiotowej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi zawartym na srt.4, iż prawo daje lepszą pozycję podmiotom, którym przysługuje słabsze niż własność prawo władania rzeczą, tylko z tego powodu, ze prawo to powstało w odpowiednim momencie czasowym. Błędne jest bowiem podstawowe założenie przyjęte przez pełnomocnika dla wyrażenia tej tezy. Otóż w przedmiotowej sprawie właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi osoby prawne i fizyczne. Skarżący nie jest zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie przysługują mu do niej żadne prawa rzeczowe. A. B. jest następcą prawnym byłego właściciela parceli l.kat. [...] gm. kat. [...]. Trudno zatem mówić o "uprzywilejowaniu" obecnych użytkowników wieczystych kosztem byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Swój interes prawny skarżący wywodzi nie prawa własności do określonej nieruchomości, lecz z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego – ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi (art.136 ust. 3 cyt. ustawy) były właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przepis art. 229 zawiera tzw. negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przeszkodę w zwrocie nieruchomości, której ustalenie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a w żadnym przypadku do umorzenia postępowania w sprawie jej zwrotu (por. T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s.284).

Należy podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z 23.09.1993r. i expressis verbis w uchwale z 22.12.1993r., że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, jest obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 k.c. nie jest dopuszczalne.

Należy przyjąć - jako generalną zasadę postępowania w takich przypadkach - że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. W związku ze zróżnicowanymi podstawami prawnymi i formami prawnymi, w oparciu o które takie prawo powstało na wywłaszczonej nieruchomości, nie można wskazać jednego, generalnego środka prawnego, który może prowadzić do takiego celu. Będą one częściowo wspólne, a w pozostałym zakresie kształtują się odmiennie.

W przypadku gdy użytkowanie wieczyste powstało w oparciu o konstytutywną decyzję administracyjną lub z mocy prawa, co wymaga stwierdzenia nabycia tego prawa decyzją deklaratoryjną, taką możliwość stwarza instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o ustanowieniu (stwierdzeniu nabycia) użytkowania wieczystego. W szczególności przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji może być wydanie jej w warunkach określonych w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., to jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do wszystkich decyzji może chodzić o rażące naruszcie postanowień art. 47 ust. 4 u.g.g. i w.n., a następnie art. 136 ust. l u.g.n., jeżeli takie naruszenie, to jest użycie nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o jej wywłaszczeniu, istniało w momencie miarodajnym do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, która tą decyzją ustanawiającą lub stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego została rozstrzygnięta.

W odniesieniu do decyzji stwierdzających nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2, 2a, 2e i 2f ustawy zmien. u.g.g. w.n. ponadto może wchodzić w grę zarzut naruszenia postanowień art. 2 ust. 1 media parte tej ustawy, który stanowi, że przewidziane w tym przepisie (i odpowiednio w art. 2a, 2e i 2f tej ustawy) możliwości uwłaszczenia określonych podmiotów nie mogą naruszać praw osób trzecich. Taką osobą trzecią jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, któremu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, a została wykorzystana z naruszeniem zakazu przeznaczania jej na cele inne, niż określone w tej decyzji (art. 136 ust. 1 u.g.n.).

Istniejący stan prawny nie oznacza jednak, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że na nieruchomości istnieje użytkowanie wieczyste. Ma on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania, określone w art. 100 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych przepisów, art. 7 k.p.a jak i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. W przedmiotowej sprawie – co należy podkreślić – działce organy administracji publicznej postąpiły prawidłowo. Wojewoda postanowieniem z dnia 24.02.2004r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania A. B. w związku z wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.1995r., nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].03.2004r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].02.1995r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa "[...]" w K. na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Po wyczerpaniu toku instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...].10.2004r. sygn. akt [...] odrzucił skargę A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dochowały stosownej staranności w rozpoznawaniu sprawy a właściwe organy nie stwierdziły nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].02.1995r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa "[...]" w K. na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

"Ani organ administracyjny wydający decyzję o zwrocie nieruchomości, ani sąd administracyjny rozpatrujący ewentualną skargę na taką decyzję, nie mogą przejść do porządku i traktować jako nieistniejącą wcześniejszą decyzję o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2, 2a, 2e i 2f ustawy zmien. u.g.g. i w.n. Dopóki taka decyzja istnieje i nie zostanie pozbawiona mocy obowiązującej np. w trybie stwierdzenia jej nieważności, dopóty decyzja o zwrocie nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi (a więc odejmująca prawo własności Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego, na których to gruntach wyłącznie może istnieć użytkowanie wieczyste) powodowałaby stan sprzeczny z prawem. Oznaczałaby bowiem, że prawo użytkowania wieczystego miałoby istnieć na nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, co na podstawie art. 232 § 1 k.c. jest niedopuszczalne, i w rezultacie nakazywałoby traktować taką decyzję jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)." – por. T.Woś, "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s.291

Stanowisko takie podziela bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowe. "W przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ powinien odmówić zwrotu nieruchomością." – wyrok WSA z dnia [...].11.2007r., sygn. akt [...]

Co więcej "jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy." – wyrok NSA z dnia [...].01.2007r., sygn. akt [...]

"Przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości." Wyrok NSA z dnia [...].02.2006r., sygn. akt [...]

"Zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia stanowią negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, których zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania." – wyrok WSA w Warszawie z dnia [...].06.2005r., sygn. akt [...].

Również literatura przedmiotu jest bogata w tym zakresie. "Przy oczywistej niemożliwości odebrania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (wywłaszczonej) osobie trzeciej, ustawodawca wprost wyłączył w art. 229 ugn możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, zważywszy, że przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej ma charakter obiektywny, niezależny od jakiegokolwiek uznania lub rozstrzygnięcia organu orzekającego. (...) Ratio legis art. 229 ugn to [...] stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.), jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych." – M.Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, Przegląd Sądowy [...] Ten sam autor wskazał wręcz, że "w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, tzn. ustawodawca wyłączył samą nawet możliwość jego zgłoszenia w trybie administracyjnoprawnym." – M.Wolanin, Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami - omówienie zasadniczych zmian, cz. I, Monitor Prawniczy 2000/4/207.

Warto także przytoczyć tezę, iż "art. 229 u.g.n. [...] ustanawia negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości w postaci przypadku sprzedania albo oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy z jednoczesnym ujawnieniem praw nabywcy w księdze wieczystej. Ustalenie przeszkód, o jakich stanowi art. 229 u.g.n., powinno zatem prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego." – L. Żukowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, OSP 2001/5/80

Podsumowują uznać należy, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo zastosowały art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, z którego jednoznacznie wynika, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej." Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1.01.1998r. Ponieważ prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] ustanowiono i ujawniono w księdze wieczystej przed 1.01.1998r., to przepis ten ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie osobą trzecią na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego było Przedsiębiorstwo "[...]" w K., a obecnie prawo to przysługuje "[...]" spółka z o.o., M. W., M. P.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.