I SA/Gl 1213/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2025-10-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Anna Rotter
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /przewodniczący/
Katarzyna Stuła-Marcela /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 132;  art. 33 par. 1 i 2, art. 19 par. 4 i par. 4a, art. 22 par. 2; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie Sędzia WSA Anna Rotter, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr 7720 480000/71/1056944/2025 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. A.S. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

2. Stan sprawy.

2.1. Pismem z 30 lipca 2025 r. skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułu wykonawczego TW4480025009558.

W treści złożonych zarzutów skarżąca wskazała, iż zarzuca tytułowi wykonawczemu jego wydanie bez podstawy prawnej. Podano, iż tytuł wykonawczy narusza prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalne nie zostało opublikowane.

2.2. Postanowieniem z 7 sierpnia 2025 r. organ nie uznał za uzasadnione wniesione zarzuty.

2.3. Dnia 18 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów.

2.4. Zaskarżonym w nn. sprawie postanowieniem Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie z dnia 7 sierpnia 2025 r.

W uzasadnieniu organ podał, że podstawie art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132 z póżn. zm. – u.p.e.a.) Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych, renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych, egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń opłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może udzielić również pełnomocnictwa do działania w imieniu organu egzekucyjnego uprawnionym pracownikom Zakładu.

Dalej cytując treść art. 33 u.p.e.a. rozpatrzył zgłoszone zarzuty w oparciu o art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy o nr TW4480025009558 obejmujący składki na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2025 r. do kwietnia 2025 r. Podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego były deklaracje rozliczeniowe złożone przez skarżącą.

Nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, zobowiązany wnosząc zarzut na omawianej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał (wyrok WSA w Gliwicach z 5.03.2020 r., I SA/GI 905/19, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. organ wskazał, że o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy merytorycznej sprawy organ nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy o ww. numerze został wystawiony w oparciu o deklaracje rozliczeniowe.

3.1. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wskazano, że czynności egzekucyjne realizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału w Z., w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

W związku z tym, skoro Dyrektor Oddziału ZUS w Z. działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza konstytucję i tym samym narusza prawo.

Zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. W Polsce obowiązuje zasada jawności prawa. Jeśli kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 roku, w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Takie zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, więc nie może ono być stosowane. W związku z obowiązywaniem w Polsce zasady jawności prawa, taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowa egzekucyjnego realizowanego przez Organ terytorialny ZUS, ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusz prawa Dłużnika, a Dyrektor Oddziału ZUS nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że nie narusza ono prawa.

5. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym.

Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Podstawą zarzutu może być tylko:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Zarówno w zarzutach, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła brak legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Natomiast skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów z katalogu zarzutów, wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Dlatego też wierzyciel mając na uwadze treść wniesionych zarzutów rozpoznał je w oparciu o posiadaną dokumentację w kontekście podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a.

Warto w tym miejscu podkreślić - co jest wiadome Sądowi z urzędu - w licznych sprawach dotyczący skarżącej toczących się w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (np. I SA/Gl 111924, I SA/Gl 1120/24, I SA/Gl 1049/24), organ wielokrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jednakże wszystkie te wezwania pozostawały bez odpowiedzi, a organ wydawał rozstrzygnięcia merytoryczne w oparciu o posiadaną dokumentację.

W nn. sprawie pomimo braku wezwania w powyższym zakresie, tj. w zakresie ustalenia istoty zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw, do uznania, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo i to w stopniu rażącym. Organ, niejako na korzyść strony rozpoznał sprawę dwukrotnie uwzględniając posiadaną dokumentację w kontekście podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a., w oparciu o zawarte w zarzutach sformułowanie skarżącej "wydanie tytułów wykonawczych bez podstawy prawnej".

Należy zgodzić się z ZUS, że podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego była deklaracja rozliczeniowa złożona przez skarżącą. Wskazane w deklaracji rozliczeniowej należności do zapłaty odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionym tytule wykonawczym. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany, zostały prawidłowo określone przez wierzyciela w ww. tytule wykonawczym.

Dokonując analizy merytorycznej sprawy, organ zasadnie nie dopatrzył się też przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy o ww. numerze został wystawiony w oparciu o deklaracje rozliczeniowe.

6. Odnosząc się do akcentowanego w zarzutach i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii braku legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego egzekucji należności składkowych z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego ZUS - Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ZUS może występować jako wierzyciel, czyli podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego wierzyciel wydaje postanowienia, na które służy zażalenie (postanowienia w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej – art. 34 § 2 i 3 u.p.e.a.). Artykuł 83c ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 199) określa drogę weryfikacji tych postanowień wydanych przez ZUS. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie do Prezesa ZUS w ciągu 7 dni od dnia odręczenia tego aktu, a w dalszej kolejności - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. (por także Antonów Kamil (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz Opublikowano: WKP 2024).

Uprawnienia dyrektora oddziału ZUS, określone są w art. 19 § 4 u.p.e.a. Natomiast art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wskazuje miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a (które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie).

Z kolei na podstawie art. 19 § 4a u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość rzeczową oraz miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu teleinformatycznego obsługującego egzekucję administracyjną.

I tak z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1411), z § 1 wynika, że siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a. określa załącznik do rozporządzenia.

7. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) oddalił skargę.