III SA/Łd 474/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-08	
Data wpływu	2013-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Ewa Alberciak /sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska
Teresa Rutkowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 30 poz 151; art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.	
Sentencja
Dnia 8 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta P., działając na podstawie art. 140 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), cofnął K.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, zobowiązał stronę do-zwrotu prawa jazdy kategorii B nr [...] druk nr [...] wydanego w dniu 9 lutego 2012r. przez Starostę P., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przyczyną cofnięcia uprawnień było stwierdzenie - orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 12 grudnia 2012r. wydanym przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J.N. w Ł., istnienia u K.K. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy.

Od powyższej decyzji K.K. złożył odwołanie. Podkreślił, że orzeczenie lekarskie z dnia 12 grudnia 2012 r. stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji wydane zostało na skutek odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia 25 października 2012 r. W pierwszym orzeczeniu stwierdzono, że nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, B1 T, B+E, natomiast w orzeczeniu wydanym po rozpoznaniu odwołania, stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych wszelkiego rodzaju. Strona wskazała, że nie zgadza się z treścią ww. orzeczenia, nie uzasadniono w nim przyczyn niezdolności do kierowania pojazdami silnikowymi. Nadmienił, że jest zawodowym kierowcą, a pozbawienie uprawnień do kierowania pojazdami spowoduje utratę zatrudnienia i znacząco wpłynie na pogorszenie jego sytuacji finansowej. Wniósł o ponowne skierowanie na badania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013r. uchylił art. 140 i 140a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Obowiązująca od dnia 19 stycznia 2013r. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że obowiązująca od dnia 19 stycznia 2013r. ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ podkreślił, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem - nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej zobowiązany jest do jej wydania.

Organ II instancji wskazał, że bezspornym jest, że w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 12 grudnia 2012r. wydanym przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J.N. w Ł. stwierdzono istnienie u K.K. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: A, A1, B, B1, T, B+E, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenie do kierowania tramwajem. Natomiast stosownie do delegacji zawartej w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, Minister Zdrowia wydał w dniu 7 stycznia 2004 r. rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, które określa szczegółowe warunki i tryb wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, a także odwoływania się od orzeczeń lekarskich. Ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem leży w gestii uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach. Orzeczenia lekarskie uprawnionych lekarzy podmiotu odwoławczego mają walor ostateczności. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać samodzielnych ocen, co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z treści załączonego do akt orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 12 grudnia 2012r. - wydanego przez lekarza uprawnionego do badań kierowców Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J.N. w Ł., wynika jednoznacznie, że w przypadku skarżącego istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: A, A1, B, B1, T, B+E, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenie do kierowania tramwajami. W związku z tym, iż organy związane są orzeczeniem lekarskim i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia cofnięcie skarżącemu uprawnień - do kierowania pojazdami silnikowymi było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak i obecnie pod rządami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. ustawodawca ustanowił takie same przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Odnosząc się do sformułowanych przez stronę zarzutów, SKO stwierdziło, że pozostają one bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, marszałek województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem. Oznacza to, że Kolegium nie jest uprawnione do oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego badań i wydanych orzeczeń lekarskich.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżący, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu podał, że w okresie półtora miesiąca zostały wydane dwa różne orzeczenia lekarskie, jedno stwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, a drugie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia wszystkich typów pojazdów silnikowych. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie orzeczenie lekarskie, które wydane zostało na skutek wniesionego odwołania narusza jego interes prawny, gdyż jest mniej korzystne od orzeczenia pierwotnego i pozbawia go wszelkich uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, a tym samym jedynego źródła zarobkowania. Podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia 12 grudnia 2012r., które w toku całego postępowania było przez niego kwestionowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] o cofnięciu skarżącemu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wynikającymi z prawa jazdy kategorii "B".

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2011.30.151 ze zm.). Organ odwoławczy uwzględnił bowiem zmianę przepisów, która nastąpiła w trakcie postępowania odwoławczego. Art. 140 ust. 1 pkt 1-2 zostały uchylone przez art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013 r.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano na konieczność uwzględnienia przez organ odwoławczy zmiany przepisów w trakcie trwania postępowania. W wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 138/07, LEX nr 508498 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Również w wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, LEX nr 342503 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi.

Skoro w niniejszej sprawie przepisy przejściowe nie przewidują jednak żadnych odstępstw, to stwierdzić należ, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy nowej ustawy.

Stosownie do treści 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Ocena stanu zdrowia kierowcy nie należy do organów administracji, nie mają one bowiem koniecznej w tym zakresie wiedzy medycznej, aby móc oceniać wyniki badań i rozstrzygać, czy potwierdzają one określone schorzenia, które uzasadniają stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o związaniu organu właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych.

Zauważyć trzeba, że orzeczenie lekarskie jest wydawane przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Ponadto, procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny, odrębny od procedury administracyjnej i jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby (lekarzy z uprawnieniami), co wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r. nr 133). Podane wyżej okoliczności, a w szczególności specjalistyczna wiedza medyczna wymagana do oceny stanu zdrowia kierowcy w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz szczególny tryb, w jakim to się odbywa – uprawniają do wniosku, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta on z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności - także przez sąd administracyjny. W efekcie zarówno organy orzekające w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, jak i kontrolujący je sąd administracyjny związane są takim ostatecznym orzeczeniem i nie mogą pominąć, czy poddawać ocenie jego treści decydując w kwestii zasadności lub niezasadności cofnięcia uprawnień. Powyższe stanowisko Sądu jest zgodne z linią orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1298/10, z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 547/10, z 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 973/08, z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06 – dostępne na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Związanie organu wyłącznie treścią takiego orzeczenia, którym w sprawie niniejszej było ostateczne orzeczenie jednostki medycznej II stopnia stwierdzające istnienie przeciwwskazań do kierowania przez skarżącego pojazdami powoduje, że poza kompetencjami organu było przeprowadzenie kontroli tego orzeczenia, również w zakresie prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, prowadzącej do wydania przedmiotowego orzeczenia lekarskiego. Zarzuty w tym przedmiocie nie mogły zatem odnieść oczekiwanego rezultatu.

Zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Kserokopię skierowania komendant powiatowy Policji przesyła do właściwego starosty.

Jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, albowiem skarżący w dniu 7 listopada 2011 r. kierował rowerem w stanie nietrzeźwości i w związku z tym 6 grudnia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w P. skierowała go na badanie lekarskie oraz na badanie psychologiczne.

Postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika zostało przeprowadzone w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie, badań lekarskich wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś wzór orzeczenia lekarskiego określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Załącznik ten stanowi integralną część rozporządzenia i zawiera wzory dokumentacji medycznej. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5, przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia.

Stosownie do § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego, którym jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania badanego, jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał uprawniony lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, podmioty odwoławcze wskazuje rozporządzenie § 12 ust. 2 i 3) Orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Przedstawiona wyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał wyżej opisaną procedurę. Orzeczenie, wydane na podstawie badania lekarskiego stało się ostateczne, a jego treść jest zgodna z załącznikiem nr 5 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny (odwołując się do wyroku w sprawie VI SA/Wa 967/07) podkreślił, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń.

Ponadto wskazać należy, że orzeczenie instytutu medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 25 maja 2011 r., I OSK 837/11, LEX nr 795298). Orzeczenie takie nie stanowi ani o prawach ani obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa. Dopiero bowiem decyzja wydana na podstawie takiego orzeczenia przez organ administracji publicznej ma charakter władczy i rozstrzygający. Orzeczenia tego rodzaju stanowią jedynie stwierdzenie stanu zdrowia określonej osoby. Weryfikacja takiego orzeczenia może nastąpić wyłącznie na drodze badań lekarskich, których wyniki doprowadzą do zweryfikowania wcześniejszych orzeczeń. Późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące wcześniejszą diagnozę, winno zaś być przez organ uwzględnione. Warunkiem jednak jest, aby takie orzeczenie spełniało warunki rozporządzenia i było wydane przez podmiot w nim wskazany.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie lekarskie. Przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 12 grudnia 2012 r.

Reasumując stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje oparte zostały na ostatecznym orzeczeniu lekarskim, którym stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, organy administracji były w tej sytuacji zobowiązane do orzeczenia o cofnięciu uprawnień, ich przywrócenie jest możliwe po zmianie diagnozy, potwierdzonej właściwym orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawniony podmiot, zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

D.Cz.