Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/22 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 września 2021 r. nr DLI-VI.7615.45.2021.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022r. sygn. akt IV SA/Wa 1470/22, oddalił skargę T.Ż. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 września 2021 r. nr DLI-VI.7615.45.2021.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.Ż. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022.329, t.j. z dnia 9 lutego 2022 roku z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że organy administracji publicznej ustaliły odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości w sposób prawidłowy, podczas gdy zostało ono ustalone na poziomie znacznie niższym niż wartość rynkowa nieruchomości,

- § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało przez organy ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, podczas gdy opracowanie to nie spełnia wymogów określonych w przywołanych przepisach z uwagi na zastosowanie błędnej metody wyceny (oparcie się na wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi, podczas gdy wartość ta powinna być ustalona w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu usługowym),

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa do wycenianej nieruchomości, co w ocenie skarżącego miało miejsce w sprawie,

- art. 7 w zw. art. 77 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez błędne uznanie, że organ nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym posiadającym istotne wady, a także poprzez uznanie, że organy administracji publicznej nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji,

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

- art.151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy administracji publicznej art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analiza zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii związanych z wyceną nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, kwestionując poprawność podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, a także wskazując na wady samego operatu szacunkowego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyła się sprawa ze skargi kasacyjnej T.Ż. w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 68/23 oddalającym skargę kasacyjną. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni kierunek rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie poczynione przez NSA w powyższym wyroku.

Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do następującej kwestii: czy zasadnie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie przedmiotowej nieruchomości posłużył się transakcjami "drogowymi".

Podstawy normatywne decyzji w niniejszej sprawie, a więc także i opracowanego dla potrzeb postępowania operatu szacunkowego, stanowiły normy prawne określone w ustawach: - z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej z.r.i.d.), - z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.) oraz wydanego na podstawie art. 159 u.g.n., obwiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 nr 207 ze zm. dalej rozporządzenie).

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "przeznaczenie nieruchomości" to możliwość jej zagospodarowania tylko na takie cele, jakie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten ma charakter aktu prawa miejscowego, który wyznacza dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, art. 18).

O przeznaczeniu wycenianych działek nr: [...], nr [...] i [...], na gruncie rozpatrywanej sprawy przesądzały regulacje planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] 26 ([...]), zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXV/297/2013 Rady Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r., zmienionego uchwałami NrXL/337/14, XII/105/15, XXXI/280/16, Vlll/71/19 i VIII/73/19 Rady Miasta [...], będącego aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ustaleniami ww. planu przedmiotowe działki przeznaczone były pod drogi publiczne.

W takiej sytuacji, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, wartość rynkową określa się przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Z treści ww. rozporządzenia jednoznacznie zatem wynikała kolejność stosowania podejść. Tożsame zapisy znajdują się również w aktualnie obowiązującym § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832).

Zatem dopiero brak transakcji nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W kontrolowanej sprawie było możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem przemawia za tym wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi (biegły wskazał 11 przykładowych transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym tj. z terenu Nowego Targu). W takiej sytuacji obowiązkiem biegłego było, po ustaleniu drogowego przeznaczenia wycenianych działek, przyjąć w pierwszej kolejności do ich wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego. Dopiero brak transakcji na tak zakreślonym obszarowo rynku uzasadniałby oszacowanie wartości gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zatem uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki byłoby – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - działaniem naruszającym powyższą regulację. Pierwszeństwo zastosowania mają bowiem na mocy § 36 ust. 4 rozporządzenia nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. .

Należy zatem jeszcze raz zaakcentować, że przeznaczenie w planie ma istotne znaczenie przy określaniu wartości nieruchomości. Wycena nieruchomości przy potencjalnej jej sprzedaży na rynkowych zasadach również nie mogłaby być ustalana w oderwaniu od istniejącego planu zagospodarowania i przeznaczenia tych działek. Ich wartość zatem nie byłaby porównywalna z działkami np. usługowymi czy mieszkalnymi, ale nadal byłaby to cena nieruchomości przeznaczonych pod drogę.

Z identyczną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której przejęte działki już od wielu lat przeznaczone są pod drogę publiczną. Rynkową ceną takich działek, nawet gdyby skarżący sprzedawał je na wolnym rynku, byłaby cena za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, a nie za nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe.

W następnej kolejności zaznaczyć trzeba, że ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust.2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Zatem mając na uwadze, że Konstytucja dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.

Tym samym za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez oparcie wyceny na transakcjach sprzed ponad dwóch lat. Kwestie te należą do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Przepis art. 153 ust. 1 u.g.n. nakazuje uwzględnić zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, co zostało odzwierciedlone w operacie szacunkowym poprzez zastosowanie dodatniego współczynnika korygującego w wysokości 4,55 %. Biegły, po analizie rynku, doszedł do wniosku, że w badanym okresie i dla tego typu nieruchomości ceny były stabilne, ze wzrostem w podanej wyżej wysokości co uzasadnił w treści operatu. Organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, miał prawo przyjąć to uzasadnienie za wiarygodne, zwłaszcza przy braku dowodów przeciwnych. Samo powoływanie się na "operat szacunkowy" przedstawiający inny poziom cen nieruchomości jest niewystarczające do podważenia specjalistycznej opinii, która dotyczy wąskiego i specyficznego segmentu rynku, jakim są nieruchomości drogowe. Zwłaszcza w sytuacji, gdy "dokument" przedstawiony w tym zakresie przez skarżącego nie spełnia elementarnych wymogów stawianych operatowi szacunkowemu.

Nie jest też zasadny zarzut, że Sąd zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości leżących w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości. W tym zakresie wskazać należy, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu (zob. art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). W wyroku NSA z 4 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1512/22 (publik. CBOSA) przestawiono następującą tezę. "Organ prowadzący postępowanie nie może dokonywać własnych ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania pomijając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może również ustalić wysokości odszkodowania opierając się na wycenie innych nieruchomości, nawet jeżeli są to nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Tak więc konieczność oparcia się przez organ na ustaleniach biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu innych dowodów w celu ustalenia wysokości odszkodowania". Stanowisko przedstawione w tym wyroku w całości podziela skład orzekający w badanej sprawie.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

A co za tym idzie, w konsekwencji nie stwierdzenia wskazanych wyżej naruszeń prawa, Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzono na podstawie art. 193 p.p.s.a.