IV SA/Po 900/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-03	
Data wpływu	2025-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Zieleni Miejskiej na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Zarządu Zielini Miejskiej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Miasta [...] (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") z dnia 2 września 2025 r., nr [...].

W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 6 maja 2024 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i utrzymano w pozostałym zakresie w mocy.

Decyzja zapadła w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...] obiektu budowlanego składającego się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 5 maja 2017 r. P. K. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności kompleksu rekreacyjnego budowanego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w [...] budowanego na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. P. K. wskazywał, że przedmiotowa inwestycja nie jest obiektem małej architektury, w związku z czym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto inwestycja realizowana jest z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, co jego zdaniem, wyklucza zastosowanie procedury legalizacyjnej i powoduje konieczność wydania nakazu jej rozbiórki.

Dnia 9 października 2017 r. Prokurator (zwany dalej "Prokuratorem") złożył wniosek "o wszczęcie postępowania administracyjnego w [...] w przedmiocie wydania ewentualnej decyzji o rozbiórce" opisanego wyżej obiektu budowlanego i "doręczenie decyzji wydanej w niniejszej sprawie".

Postanowieniem z 14 marca 2018 r. nr [...], PINB wstrzymał inwestorowi, działającemu przez Zarząd Zieleni Miejskiej, prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów. Inwestor złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. W wyniku jego rozpoznania, postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r. nr [...], WWINB uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy jest zespołem obiektów małej architektury służących codziennej rekreacji w miejscu publicznym wymagający zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., zwanej dalej p.b."). W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niewielkie urządzenia tj. huśtawka, zjeżdżalnia i piaskownica są pojedynczymi obiektami małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c p.b. Wprawdzie zespól tych trzech obiektów tworzy plac zabaw, lecz jest on niewielki i nie stanowi na tyle urządzonej całości, aby cały ten plac zabaw można było zakwalifikować do kategorii budowli. Budowa tych trzech obiektów małej architektury nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez P. K. oraz Prokuratora, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 778/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obydwa postanowienia organów nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził przede wszystkim, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była ocena czy inwestycja winna być traktowana jako zespół obiektów małej architektury, jak uznał organ II instancji czy jako obiekt budowlany taki jak budowla sportowa, co twierdził organ I instancji. Powyższe warunkowało zaś, czy dla planowanej inwestycji wystarczające było zgłoszenie czy też uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i w konsekwencji jaki winien być tryb postępowania.

Inwestycja dotyczy znajdującego się w miejscu publicznym placu rekreacyjno- zabawowego wykorzystywanego w celach sportowych na terenie o powierzchni 3.606 m2. Plac składa się z toru do jazdy grawitacyjnej "[...]" dla młodzieży o powierzchni 734,95 m2 (20,38 % powierzchni terenu), toru do jazdy grawitacyjnej "[...]" dla dzieci o powierzchni 183 m2 (5% powierzchni terenu), placu do wypoczynku o powierzchni 40,73 m2 (1,13 % powierzchni terenu), placu zabaw [urządzenia zabaw dla dzieci, ogrodzenie, tablica regulaminowa] o powierzchni 612,38 m2 (17% powierzchni terenu), strefy dla seniora [urządzenia do ćwiczeń, stół do tenisa stołowego, stół rekreacyjny, ławka z oparciem, kosz na śmieci, stojaki na rowery, słupki wygrodzeniowe] o powierzchni 303,43 m2 (8,41 % powierzchni terenu), trawy rosnącej na powierzchni 2.034 m2 (56,41 % powierzchni) oraz zieleni miejskiej na 21 m2 (0,58% powierzchni terenu). Dla Sądu nie było wątpliwości, że inwestycja stanowi jedną zorganizowaną całość użytkową. Nie zmieniła się rekreacyjno-sportowa funkcja zagospodarowania terenu. Z uwagi jednak na elementy składowe wyposażenia tego placu odbiega on znacząco charakterem od dotychczasowego. Decyzja organu I instancji - mimo prawidłowej kwalifikacji obiektu nie była jednak wolna od wad. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało prowadzić postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 50 i 51 p.b. a nie jak błędnie przyjął organ I instancji z art. 48 p.b.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku, wniesionej przez inwestora, wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. o sygn. akt II OSK 1570/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją. Z uwagi na prawomocność wyroku Sądu I instancji, sprawa powróciła do PINB w dniu 26 sierpnia 2022 r.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, PINB ustalił przede wszystkim jakie są odległości działek, na których ulokowany jest plac zabaw od dróg publicznych.

Decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr [...], znak: [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegających na budowie w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...] obiektu budowlanego składającego się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku:

1) przeróbkę tego obiektu w taki sposób, aby jego odległości od krawędzi jezdni przyległych ulic wynosiły (z uwzględnieniem ogrodzenia) nie mniej niż 13,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 11,75 m – od ul. [...] – i 12,61 m – od ul. [...];

2) przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej wykonanie przeróbki obiektu budowlanego w sposób wyżej wskazany.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że głównym problemem w niniejszej sprawie jest ujawniony stan niezgodności inwestycji z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Wszystkie urządzenia na placu zabaw powinny być zlokalizowane w odległości 10 m od krawędzi jezdni, a w niniejszej sprawie są aż trzy ulice dookoła placu. W toku sprawy ujawniono, że są to za małe odległości. Potwierdził to Zarząd, który na prośbę PINB dostarczył mapy niezbędne do określenia przebiegu krawędzi jezdni w ulicach otaczających plac.

Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez bezzasadne przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa;

2) § 40 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione prawnie przyjęcie ustaleń co do istnienia i usytuowania linii rozgraniczających obszaru będącego przedmiotem postępowania.

Inwestor rozwinął swoją argumentację w uzasadnieniu odwołania.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr [...], WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł o powołaniu podstawy prawnej: art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 417 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 710/24 uchylił ww. decyzję WWINB z uwagi na brak wskazania w sentencji decyzji, że organ utrzymuje decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

Następnie decyzją z dnia 2 września 2025 r. nr [...], WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł o powołaniu podstawy prawnej: art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 417 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2018r. (sygn. akt II SA/Po 77/18 ) wskazał, że zasadne było wdrożenie przez PINB postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 19.09. 2020 r.).

Organ wskazał, że obiektem będącym przedmiotem niniejszego postępowania jest plac rekreacyjno-zabawowy wykorzystywany w celach sportowych na terenie o powierzchni 3606 m2.

Organ wskazał, że inwestor dla przedmiotowej inwestycji uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

PINB stwierdził jednak, iż występuje niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi spowodowana naruszeniem § 40 ust. 3 (obowiązującego do dnia 31.07.2024r., obecnie ust. 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225).

Zgodnie z tym przepisem odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 14.12.2017r. PINB ustalił, że odległość jednego z torów do jazdy grawitacyjnej wynosi: 7,60 m od krawędzi jezdni ul. [...]; 3,40 m i 2,75 m od krawędzi chodnika ul. [...]; 8 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Ustalono również, że odległości pozostałych elementów obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania od krawędzi jezdni wymienionych wyżej ulic i krawędzi chodnika ul. [...] wynoszą więcej niż 10 m. Niemniej jednak odległość 10m nie jest zachowana w stosunku do granic z działkami drogowymi nr: [...], [...] i [...] (arkusz 13, obręb [...]), co wynika z analizy załącznika graficznego do protokołu kontroli z 14.12. 2017 r. Przebieg ogrodzenia nie pokrywa się z przebiegiem granic działek, na których znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Okoliczność tą potwierdzają mapy dostarczone przez Zarząd dołączone do pism z 8.03.2024r. (znak:[...]. (znak: [...]) znajdujących się w aktach PINB.

Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 18.07. 2018 r. (znak:[...]) nie wyznaczono linii rozgraniczających ulic sąsiadujących z inwestycją oraz odległości elementów wchodzących w skład obiektu budowlanego objętego tą decyzją od ulic.

Pismem z 5.03.2024r., PINB zwrócił się do Zarząd o wskazanie linii rozgraniczających ulic [...], [...] i [...]. Dnia 28.03.2024 r. do PINB wpłynęło pismo Zarząd (znak: [...]) wraz z załącznikiem graficznym wyjaśniającym tą kwestię. W załączniku graficznym do tego pisma wskazano, że linie rozgraniczające wymienione wyżej ulice (od strony obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem) przebiegają w odległościach: 3,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 1,75 m od krawędzi jezdni ul. [...] i 2,61 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Oznacza to, że spełnienie wymagania określonego w 40 ust. 4 warunków technicznych, (10 m od linii rozgraniczającej ulicę) nastąpi w niniejszym przypadku, gdy obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem będzie zlokalizowany we wskazanych wyżej odległościach od krawędzi jezdni przyległych ulic powiększonych o 10 m, zatem zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione.

Organ wskazał, że w związku z powyższym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zachodzi konieczność przeróbki obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania w taki sposób, aby jego odległość od krawędzi jezdni przyległych ulic wynosiły nie mniej niż: 13,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 11,75 m od krawędzi jezdni ul. [...] i 12,61 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Dodatkowo PINB wskazał, że we wskazanych wyżej odległościach powinno znajdować się również ogrodzenie, w obrębie którego zlokalizowane są części składowe obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania (dwa tory do jazdy grawitacyjnej, plac do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku). Ogrodzenie to tworzy granice przestrzenne obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, składającego się z elementów tworzących funkcjonalną całość. Oznacza to, że położenie tego ogrodzenia należy uwzględnić, przy ocenie zgodności położenia przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego składającego się z: dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku do stanu zgodnego z prawem, PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie przeróbki wymienionego wyżej obiektu budowlanego w taki sposób, aby jego odległości od krawędzi jezdni przyległych ulic wynosiły (z uwzględnieniem ogrodzenia) nie mniej niż: 13,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 11,75 m od krawędzi jezdni ul. [...] i 12,61 m od krawędzi jezdni ul. [...].

Jednocześnie organ nakładając obowiązku określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany jest określić termin wykonania tychże obowiązków. W niniejszej sprawie PINB określił termin ich wykonania w terminie 120 dni od daty ostateczności decyzji i w ocenie WWINB jest to termin możliwy do realizacji nałożonych obowiązków.

Organ II instancji wskazał, iż organ powiatowy nie wskazał pełniej i właściwej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, wobec powyższego należało również uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tej kwestii orzec, co do istoty, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zarząd Zieleni Miejskiej pismem z dnia 29 września 2025 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji.

Podniesiono zarzut naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego - § 40 ust. 3 w zw. z treścią § 2 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowania (t.j. Dz.U. z2022r. poz. 1225 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione prawnie przyjęcie ustaleń co do istnienia i usytuowania linii rozgraniczających lokalizację budowli nazwanych “[...]" - a stanowiącymi dwie zamknięte ścieżki rowerowe umożliwiające trening techniki jazdy na rowerze, hulajnodze lub deskorolce - że można zastosować przepisy ww. Rozporządzenia mimo, iż jego § 2 ust. 1 zdanie pierwsze zawiera wyraźny zapis, umożliwiający zastosowanie tych przepisów tylko dla budowli: “spełniających funkcje użytkowe budynków";

2. przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia do nich w sposób niepełny, w szczególności dotyczących kwestii obowiązujących jakoby linii rozgraniczających lokalizację budowli i urządzeń budowlanych na terenie będącym przedmiotem postępowania, o których mowa w § 40 ust 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ogrodzenie winno stanowić część przedmiotom obiektu rekreacyjnego pomimo, iż projekt budowlany tego ogrodzenia przewidywał a przepisy prawa nie wymagają takiego ogrodzenia;

4. art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - P budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) przez bezzasadne przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia co do stanu prawnego były błędne, a nałożenie obowiązku nastąpiło z rażącym naruszeniem terminu wskazanego tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2025 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 6 maja 2024 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w to miejsce orzekł o powołaniu podstawy prawnej: art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 417 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Utrzymana w mocy część decyzji PINB z 6 maja 2024 r. nakłada na inwestora - Miasto [...] działające przez ZZM - obowiązek wykonania niżej wymienionych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...] (działki nr [...],[...],[...]; arkusz 13,obręb [...]) obiektu budowlanego składającego się z: dwóch torów dojazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku:

1. przeróbkę wymienionego wyżej obiektu budowlanego w taki sposób, aby jego odległości od krawędzi jezdni przyległych ulic wynosiły (z uwzględnieniem ogrodzenia) nie mniej niż: 13,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 11,75 m od krawędzi jezdni ul. [...] i 12,61 m od krawędzi jezdni ul. [...],

2. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej wykonanie przeróbki obiektu budowlanego w sposób wskazany wyżej.

Z terminem wykonania nałożonych obowiązków 120 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna.

Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zapadły już 2 wyroki WSA w Poznaniu. W wyroku z 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 710/24 Sąd odniósł się jedynie do kwestii procesowych i nie dokonał merytorycznej oceny sprawy.

Ocena taka została przeprowadzona w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 778/18. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA w wyroku z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1570/19.

Mimo, że przedmiotem tych wyroków było postanowienie WWINB w zakresie wstrzymania robót budowlanych, to merytoryczne kwestie dotyczące przedmiotowej inwestycji poruszone w tych wyrokach wiążą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 778/18 wskazał, że: "przedmiotowa inwestycja dotyczy znajdującego się w miejscu publicznym placu rekreacyjno-zabawowego wykorzystywanego w celach sportowych na terenie o powierzchni 3606 m2. Plac składa się z toru do jazdy grawitacyjnej "[...]" dla młodzieży o powierzchni 734,95 m2 (20,38 % powierzchni terenu), toru do jazdy grawitacyjnej "[...]" dla dzieci o powierzchni 183 m2 (5% powierzchni terenu), placu do wypoczynku o powierzchni 40,73 m2 (1,13 % powierzchni terenu), placu zabaw [urządzenia zabaw dla dzieci, ogrodzenie, tablica regulaminowa] o powierzchni 612,38 m2 (17% powierzchni terenu), strefy dla seniora [urządzenia do ćwiczeń, stół do tenisa stołowego, stół rekreacyjny, ławka z oparciem, kosz na śmieci, stojaki na rowery, słupki wygrodzeniowe o powierzchni 303, 43 m2 (8,41 % powierzchni terenu), trawy rosnącej na powierzchni 2034 m2 (56,41 % powierzchni) oraz zieleni miejskiej na 21 m2 (0,58% powierzchni terenu).".

Sąd przesądził również, że zespół wszystkich planowanych obiektów, w tym dwóch [...] jest na tyle duży i urządzony, że należy go zakwalifikować do kategorii budowli. Ponadto z uwagi na fakt, że [...] stanowią część składową (25% powierzchni terenu) jednej inwestycji jaką jest plac rekreacyjno – sportowy podlegają rozpoznaniu jako jedna inwestycja, wymagająca pozwolenia na budowę.

Kolejnym elementem, który w ww. wyroku został prawomocnie przesądzony jest kwestia konieczności prowadzenia postępowania naprawcze w trybie określonym w art. 50 i 51 p.b. W tym miejscu należy wskazać, że w kontrolowanej decyzji organ II instancji uwzględnił i prawidłowo zrealizował ww. wskazania Sądu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się między innymi do oceny, czy organy prawidłowo zastosowały § 40 ust. 3 (obowiązującego do 31.07.2024 r., obecnie ust. 4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z tym przepisem: "Odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m".

Zarzuty Zarządu Zieleni Miejskiej w zakresie niestosowania przedmiotowego rozporządzenia w odniesieniu do placu zabaw są bezzasadne. NSA w wyroku II OSK 2957/15 wskazał, że: "Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulują kwestie odległości różnych elementów infrastruktury, w tym m.in. miejsc postojowych i miejsc składowania odpadów od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym oraz innych obiektów, takich jak plac zabaw.".

Sąd nie ma wątpliwości, że rozporządzenie znajduje zastosowanie do przedmiotowej inwestycji.

Poza tym rozporządzenie wprost reguluje kwestie dotyczące placów zabaw i miejsc rekreacyjnych. Najważniejsze wskazówki związane z lokalizacją placów zabaw i innych miejsc rekreacji czy aktywizacji sportowej znajdują się w przepisach Najważniejsze wskazówki związane z lokalizacją placów zabaw i innych miejsc rekreacji czy aktywizacji sportowej znajdują się w przepisach § 19 i § 40 rozporządzenia, gdzie dokładnie zostały określone minimalne odległości w tym odległości od linii rozgraniczających drogę.

Tym samym dywagacje strony skarżącej na temat tego, że rozporządzenie stosuje się do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków (a w jego ocenie place zabaw nie są takimi budowlami) są nieprawidłowe.

Należy podkreślić, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 14.12.2017r. PINB ustalił, że odległość jednego z torów do jazdy grawitacyjnej wynosi: 7,60 m od krawędzi jezdni ul. [...]; 3,40 m i 2,75 m od krawędzi chodnika ul. [...]; 8 m od krawędzi jezdni ul. [...].

Ustalono również, że odległości pozostałych elementów obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania od krawędzi jezdni wymienionych wyżej ulic i krawędzi chodnika ul. [...] wynoszą więcej niż 10 m. Organ wskazał, że odległość 10m nie jest zachowana w stosunku do granic z działkami drogowymi nr: [...], [...] i [...] (arkusz 13, obręb [...]), co wynika z analizy załącznika graficznego do protokołu kontroli z 14.12. 2017 r.

Przebieg ogrodzenia nie pokrywa się z przebiegiem granic działek, na których znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Okoliczność tą potwierdzają mapy dostarczone przez Zarząd Dróg Miejskich dołączone do pism z 8.03.2024r. (znak:[...]) i 28.03.2024r. (znak: [...]) znajdujących się w aktach PINB.

Z akt sprawy wynika, że w związku z tym, że działki drogowe graniczące z terenem, na którym znajduje się obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem nie są w całości zagospodarowane infrastrukturą drogową (chodnikami, miejscami postojowymi, itp.). W związku z wątpliwościami co do przebiegu linii rozgraniczających ulice PINB zwrócił się pismem z 5.03.2024r. do Zarząd Dróg Miejskich o wskazanie linii rozgraniczających ulic [...], [...] i [...].

Dnia 28.03.2024 r. do PINB wpłynęło pismo Zarząd Dróg Miejskich (znak: [...]) wraz z załącznikiem graficznym wyjaśniającym tą kwestię. W załączniku graficznym do tego pisma wskazano, że linie rozgraniczające wymienione wyżej ulice (od strony obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem) przebiegają w odległościach: 3,59 m od krawędzi jezdni ul. [...], 1,75 m od krawędzi jezdni ul. [...] i 2,61 m od krawędzi jezdni ul. [...].

W ocenie Sądu organy co do zasady słusznie uznały, że spełnienie wymagania określonego w § 40 ust. 3 rozporządzenia (w nowej wersji § 40 ust. 4), czyli zachowanie odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicę, nastąpi w niniejszym przypadku, gdy obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem będzie zlokalizowany we wskazanych wyżej odległościach od krawędzi jezdni przyległych ulic powiększonych o 10 m. Jednak co najmniej przedwczesne było określenie przez organ I instancji w sentencji decyzji, że ww. odległości mają uwzględniać ogrodzenie obiektu.

W ocenie Sądu nie są dostatecznie jasne ustalenia organów dotyczące kwestii ogrodzenia przedmiotowej inwestycji. Sąd podkreśla, że organy nie wskazały jakiejkolwiek podstawy prawnej upoważniającej do regulowania obowiązku ogrodzenia obiektu.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu do 31 lipca 2024 r. nie przewidywało konieczności ogrodzenia placów zabaw. Należy podkreślić, że decyzja I instancji wydana została 6 maja 2024 r., a decyzja organu II instancji w dniu 2 września 2025 r.

W międzyczasie zmieniono rozporządzenie i od 1 sierpnia 2024 r. w § 40 ust. 5 wprowadzono zapis, zgodnie z którym: "Plac zabaw dla dzieci powinien być ogrodzony." Następne ustępy określają szczegółowo parametry jakie powinno spełniać przedmiotowe ogrodzenia.

Organy powinny w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy w związku ze zmianą stanu prawnego w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, czy przepisy dotychczasowe. Przepisy przejściowe wprowadzające ww. zmiany w rozporządzeniu określone zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niemniej należy podkreślić, że w ocenie Sądu ewentualny obowiązek ogrodzenia dotyczy placów zabaw dla dzieci, a nie całego obiektu budowlanego, którego jednym z elementów jest plac zabaw dla dzieci. Rozporządzenie nie przewiduje obowiązku ogrodzenia miejsc rekreacyjnych innych, niż plac zabaw dla dzieci. Organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia tych okoliczności.

Ponadto NSA w wyroku II OSK 306/14 wskazał wprost, że: przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) określa minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu. W ocenie Sądu tożsama zasada dotyczy określania minimalnej odległości od linii rozgraniczających ulicę.

Organy powinny więc jeszcze raz przeanalizować stan faktyczny sprawy i ustalić odległość linii rozgraniczających ulice od zespołu urządzeń znajdujących się w przedmiotowym obiekcie, a nie od ogrodzenia tego obiektu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną w niniejszym wyroku. Przede wszystkim organ ustali prawidłowo stan faktyczny i prawny sprawy (m.in. w zakresie ewentualnego obowiązku ogrodzenia placu zabaw). Ponadto organ ponownie obliczy minimalną odległość linii rozgraniczających ulice od zespołu urządzeń znajdujących się w przedmiotowym obiekcie, a nie od jego ogrodzenia. Swoje ustalenia organ szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego (m.in. art. 107 § 3 k.p.a.).