Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2576/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia 8 lipca 2025 r. nr UR.D.WM.DNB.120.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej nazywany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 1 października 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2576/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez S. S. (dalej nazywanej: "skarżącą") decyzji Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej nazywany: "organem") z 8 lipca 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wszczętej sprzeciwem złożonym w trybie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarżąca wskazała w uzasadnieniu wniosku, że organ zagroził jej karą w wysokości [...] zł, domniemując brak posiadania przez nią wymaganej dokumentacji wyrobu medycznego. Poinformowała też, że ma stałe zobowiązania w postaci kredytu na dom oraz kredytu gotówkowego, łącznie ok. [...] zł miesięcznie. Orzeczenie jakiejkolwiek kary w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, groziłoby jej utratą płynności finansowej i doprowadziło do ruiny ekonomicznej. Do wniosku dołączyła PIT za 2024 r. oraz potwierdzenie płatności rat kredytu za ostatni miesiąc.

WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w postaci wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej, ta decyzja nie nakłada na nią żadnego obowiązku uiszczenia kary finansowej. Nie stanowi źródła obowiązku, bowiem nie nakłada na nią żadnych powinności określonego zachowania i tym samym nie jest aktem, który może podlegać wykonaniu.

Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. - poprzez zawężającą wykładnię pojęcia "aktu nadającego się do wykonania" oraz przyjęcie, że decyzja umarzająca postępowanie, nie wywołuje skutków faktycznych i prawnych dla strony, co stało się podstawowym argumentem odmowy wstrzymania jej wykonania;

2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez odmowę ochrony tymczasowej mimo wykazania przez skarżącą, że działania organu są agresywne i prowadzą do unicestwienia dwojga mikroprzedsiębiorców;

3. naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – poprzez nadmierny formalizm i nieuwzględnienie ochrony interesu jednostki w obliczu niepewności prawnej i faktycznej, jaką decyzja organu wywołuje.

W uzasadnieniu wskazała m.in., że w jej ocenie decyzje odmowne lub umarzające mogą powodować skutki faktyczne lub prawne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą z naruszeniem przepisów dotyczących wyrobów medycznych, co stwarza realne ryzyko nałożenia kary pieniężnej (do 500 000 zł) i wprost przekłada się na możliwość dalszego prowadzenia działalności i tworzy stan niepewności prawnej. Wskazała, że podejście Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne z celami art. 61 § 3 p.p.s.a., który ma zapewnić realną ochronę tymczasową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a."), Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wskazania wymaga, że Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: czy wskazany we wniosku akt nadaje się do wykonania, a jeśli tak, to czy skarżąca w sposób przekonywujący wskazała na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, a także czy okoliczności istnieją i dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, ze przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania (tak m.in. NSA w postanowieniu z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 1377/11). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obciążenie obowiązkiem, i którego wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub którego wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały akty administracyjne, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. dotyczące zawieszenia czy umorzenia postępowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. WSA w Warszawie nie mógł bowiem zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przedmiotem skargi uczyniono decyzję umarzającą, na podstawie art. 105 k.p.a., postępowanie w sprawie wszczętej sprzeciwem złożonym w trybie art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnego obowiązku, nie kreuje praw, nie podlega też wykonaniu w trybie egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił wstrzymania jej wykonania, zaś w jego postępowaniu nie sposób doszukiwać się naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierny formalizm, czy nieuwzględnienie ochrony interesu jednostki. Podniesiona w uzasadnieniu zażalenia argumentacja w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Za wadliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko skarżącej, iż na skutek braku udzielenia ochrony tymczasowej może dojść do wyrządzenia jej realnej szkody i brak ten wprost przekłada się na możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Na wstępnym etapie dokonywania analizy wniosku, Sąd pierwszej instancji nie ocenia, czy przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały należycie uprawdopodobnione. Stanął on przed zadaniem zbadania, czy zaskarżony akt administracyjny posiada przymiot wykonalności, bowiem tylko w stosunku do nadającego się do wykonania aktu, można te przesłanki analizować. Odnosząc się zaś do postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, podzielając stanowisko WSA w tym zakresie, że jego bezpośrednim następstwem nie będzie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, gdyż organ orzeka jedynie o tym, że postępowanie wszczęte na skutek jej sprzeciwu wobec zamiaru przeprowadzenia kontroli, jest bezprzedmiotowe.

Skarżąca nie wskazuje też w zażaleniu w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskanie niezgodne z oczekiwaniami strony rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku nie skutkuje tym, że strona ta została pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu.

Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia podnoszonych w zażaleniu art. 61 § 3 p.p.s.a., jak i wskazanych tam przepisów Konstytucji RP.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił jak w sentencji.