Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 910/22 w sprawie ze skargi K. w (...) na postanowienie Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2022 r. nr WINB-WOP.7722.25.2020.BL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 910/22, oddalił skargę K. w (...) na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lipca 2022 r., nr WINB-WOP.7722.25.2020.BL, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z 10 marca 2020 r., nr PINB.450.12.2019.ŁB, i wstrzymujące z urzędu roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową placu manewrowo-postojowego, w skład którego wchodzi: nawierzchnia w kształcie prostokąta o powierzchni 114,00 m2 utwardzona betonową kostką ażurową oraz nawierzchnia w kształcie trapezu o powierzchni 426,53 m2 utwardzona betonową kostką polbruk, zrealizowanego na działce nr [...] położonej w (...) przy ul. (...), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych do 30 września 2022 r.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle wiążącego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 656/20, nie mogły zostać podważone wcześniejsze ustalenia organu pierwszej instancji, iż przeprowadzone przez skarżącą roboty budowlane doprowadziły do powstania miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych, a także, że do legalnego utwardzenia terenu nie mogło dojść przed 2005 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w pełni zastosował się do wytycznych sformułowanych w ww. wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie jako podstawę materialnoprawną podjętych działań przyjął art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), uwzględniając, że uzupełniające postępowanie dowodowe wykluczyło, że po 14 czerwca 2005 r. miały miejsce legalnie prowadzone roboty budowlane dotyczącego przedmiotowego placu. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji potwierdził legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że organ w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że w wyniku robót polegających na utwardzeniu działki nr [...] doszło do odbudowy i rozbudowy placu manewrowo-postojowego. Zrealizowanie tej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniało zaś wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej K. w (...), zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy z przytoczonych przez skarżącą okoliczności wynikało, iż w sprawie naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, jak też nie wyczerpano wszelkich środków celem realizacji dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej, naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania i zapaść powinien wyrok uchylający postanowienie.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wskazującego na definicję remontu, który w ocenie Spółdzielni został przeprowadzony na utwardzonym już w latach 70-tych XX wieku placu na działce gruntu przy ul. (...) w (...) i jako taki nie podlegał zgłoszeniu robót ani konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w sprawie wykonany remont potraktowano jako odbudowę;

- art. 29 ust. 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, zgodnie z którymi wykonanie miejsc parkingowych dla mniej niż 10 samochodów nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, tymczasem organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły wbrew dowodom możliwość powstania miejsc parkingowych na ponad 10 samochodów i nie zastosowały tego przepisu;

- § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz § 104 i 116 tegoż rozporządzenia określających - jako warunek uznania za parking – wydzielenie powierzchni terenu przeznaczonej do parkowania i których prawidłowa wykładnia i zastosowanie zobowiązywały do przyjęcia, że na terenie utwardzonym stanowiącym przedmiot sprawy brak było możliwości utwardzenia parkingu o parametrach przypisywanych przez organ nadzoru budowlanego i zaakceptowanych przez WSA.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W treści skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, przywołując art. 153 p.p.s.a. wskazała, że w realiach sprawy z uwagi na nowe dowody uzyskane przez organ drugiej instancji przy ponownym postępowaniu, związanie ocenę prawną wynikające z przywołanego przepisu straciło aktualność.

W piśmie procesowym z 5 maja 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., rozważane również z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonujący kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając granice skargi kasacyjnej uznał, że nieprzytoczenie w podstawach kasacyjnych zamieszczonych w petitum skargi kasacyjnej art. 153 p.p.s.a., który został jednakże przywołany explicite w jej uzasadnieniu, nie wyklucza oceny merytorycznej zarzutu uchybienia omawianego przepisu postępowania. O ile sposób przytoczenia wskazanej podstawy kasacyjnej w uzasadnieniu środka odwoławczego nie był właściwy to jednak sam zarzut został sformułowany tam na tyle jasno i w powiązaniu z innymi zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej, że jego rozpoznanie nie będzie stanowiło wykroczenia poza granice określone przez skarżącego kasacyjnie.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołał podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć zakres uzasadnienia do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy odnieść się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii uchybienia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, jaki i sądy kontrolujące legalność działania tych organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, chyba że przepisy prawne uległy zmianie.

W realiach sprawy zarówno organ odwoławczy, który wydał zaskarżone postanowienie, jak i Sąd pierwszej instancji, działały w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 656/20. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd przesądził kwestię kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu powstałego w wyniku spornych robót budowlanych prowadzonych w 2019 r. jako miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych, formując tym samym wiążącą ocenę prawną co do sposobu stosowania prawa w rozpoznawanej sprawie. Innymi słowy, kwestia kwalifikacji istniejącego obiektu budowlanego jako miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych, którego budowa wymaga zgodny budowlanej w postaci pozwolenia na budowę została wcześniej w sprawie przesądzona prawomocnie.

Nie została z kolei przesądzona kwestia kwalifikacji robót budowlanych z 2019 r. jako budowy, co zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę w grudniu 2020 r. wymagało dalszych pogłębionych ustaleń faktycznych zarówno co do legalności utwardzenia terenu od czasu pozwolenia na budowę z dnia 14 czerwca 2005 r., jak i ewentualnie zakresu tych działań. W tych dwóch aspektach, jak wskazał Sąd, organy bezzasadnie ograniczyły nazbyt w stosunku do wymogów przepisów postępowania administracyjnego postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie Sąd wskazał w sposób wiążący w sprawie, że dla kwalifikacji robót z 2019 r. stanowiących przedmiot sprawy jako remontu, względnie przebudowy, wymagane było pozytywne ustalenie, że ewentualne utwardzenie terenu odpowiadające zakresem placu manewrowo-postojowego powstałego po pozwoleniu na budowę z czerwca 2005 r. zostało wykonane legalnie, a nie w warunkach samowoli budowlanej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wskazana ocena prawna oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku pozostawały aktualne i wiążące zarówno przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie wskutek skargi. Skutku wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 grudnia 2020 r. nie mogły zniweczyć przedstawione przez skarżącą kasacyjnie dowody mające służyć wykazaniu istnienia utwardzenia przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, istnienie utwardzenia przed pozwoleniem na budowę z 2005 r. nie budziło w istocie wątpliwości zarówno organów, jak i Sądu. Kwestii spornej nie stanowiło bowiem istnienie utwardzenia, ale jego zakres i rozmiar, który został w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2020 r. wiążąco ustalony na podstawie dokumentacji projektowej z roku 2005.

Nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uchybienia przez organy i Sąd a quo przepisom postępowania odnoszących się do postępowania wyjaśniającego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a.) co do istnienia utwardzenia na przedmiotowym terenie od lat 70-tych ubiegłego wieku. W istocie organy nie naruszyły prawa, bowiem przeprowadziły zawnioskowane dowody ze świadków i ustaliły istnienie utwardzenia, jednak dokonana ocena tych dowodów w całokształcie materiału nie pozwoliła na poczynienie ustaleń zgodnie z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie. Sam wynik oceny materiału dowodowego subiektywnie postrzegany przez stronę jako niezgodny z własną oceną lub interesem w postępowaniu, w tym wypadku co do obszaru utwardzenia, różnego od dzisiejszego placu manewrowo-postojowego, nie stanowi o naruszeniu prawa przez organy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ocena dowodów w tym zakresie mieści się z granicach swobodnej oceny dowodów, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Konfrontacja akt sprawy z wynikami ustaleń poczynionych przez organy i oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie uzasadniają twierdzenia, że dopuszczono się dowolności w ocenie mocy i wiarygodności dowodów ze świadków albo, że dokonano jej bez kontekstu całego materiału dowodowego sprawy. Skarżąca kasacyjnie, poza polemiczną prezentacją dezaprobaty wyniku oceny dowodów, w istocie nie wskazała naruszenia przez organy zasad logicznego myślenia lub sprzeniewierzenia się zasadom wiedzy lub doświadczeniu życiowemu.

W realiach sprawy istotne znaczenie miał w istocie stan terenu przed rozpoczęciem robót budowlanych w 2019 r., które są przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie podważył prawidłowości ustalenia, że przed rozpoczęciem tych robót zostało rozebrane samowolnie wykonane w 2011 r. utwardzenie z kostki zrealizowane nad wcześniej istniejącym utwardzeniem betonowym.

W świetle niepodważenia skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, polegający, jak to wskazał skarżący kasacyjnie, na zakwalifikowaniu przeprowadzonego rzekomo w 2019 r. remontu jako odbudowy.

Zgodnie z przywołanym przepisem Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Uznanie określonych robót za remont wymaga zatem istnienia obiektu w czasie prowadzenia prac, których zakres obejmuje odtworzenie określonego stanu obiektu z przeszłości, jego naprawy, wymiany, odnowienia.

Z kolei niezdefiniowane w języku prawnym pojęcie "odbudowa", użyte w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, obok wykonania, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, na oznaczenie części składowej zakresu pojęcia "budowa", w języku potocznym odnosi się do wzniesienia na nowo, względnie odrestaurowania zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). W tym wypadku nie chodzi zatem o odtworzenie stanu pierwotnego istniejącego budynku, ale odtworzenie nieistniejącego budynku w jego cechach charakterystycznych takich jak: gabaryty, wygląd zewnętrzny i wewnętrzny oraz zasadnicze przeznaczenie.

Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. W przypadku remontu remontowany obiekt jest jeszcze zazwyczaj użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a roboty budowlane mają przywrócić jego pożądane właściwości użytkowe i techniczne, zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt intensywnemu zużyciu, nawet zniszczeniu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10).

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami.

Niezakwestionowany stan faktyczny przed rozpoczęciem kwestionowanych robót budowlanych wskazuje, że utwardzenie w 2019 r., wcześniej samowolnie wykonane przez poprzednich najemców, zostało zniszczone (usunięte). Potwierdzają to spójnie wyjaśnienia J. S. i C. S. – byłych najemców nieruchomości, dokumentacja zdjęciowa oraz wyjaśnienia G. F. i K. D., którzy w toku kontroli wyraźnie przyznali, że w dacie przejęcia nieruchomości otoczenie budynków było całkowicie zdewastowane, więc wykonali utwardzenie we własnym zakresie.

W tych okolicznościach roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane jako remont istniejącego utwardzenia poprzez odtworzenie jego stanu pierwotnego, ale co najwyżej jako odtworzenie nieistniejącego już obiektu, czyli jego odbudowa stanowiąca jedną z normatywnie wyodrębnionych postaci budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Nie mogły być skuteczne pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego odwołujące się do obrazy art. 29 ust. 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 25, § 104 i § 116 rozporządzenia. Oba zarzuty w istocie stanowią polemikę z kwalifikacją obiektu budowlanego jako miejsc postojowych dla ponad 10 samochodów osobowych i zmierzają do podważenia wiążącej organy i Sąd pierwszej instancji oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 656/20. Naczelny Sąd Administracyjny, również związany w sprawie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, zwraca uwagę, że kwestia zgodności z prawem stanowiska Sądu pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.