Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr OHŚ.906.49.2021.MK w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku z dnia 27 maja 2021 r. nr SE.NS.20.4401.11.1.50.9.2021.IK; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. S. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 27 maja 2021 r. nr 16/2021 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Malborku nałożył na M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "M." karę administracyjną w wysokości 10.000 zł z tytułu niestosowania się do ustanowionego w okresie od 27 marca do 9 kwietnia 2021 r. zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3

i ust. 3 pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że w dniu 7 kwietnia 2021 r.

do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku wpłynęła notatka urzędowa funkcjonariusza KPP w M. z dnia 6 kwietnia 2021 r. sporządzona

w związku z interwencją w S. Podczas interwencji funkcjonariusze KPP w M. ustalili, że M. S. prowadzący działalność gospodarczą, wbrew obowiązującym zakazom i nakazom prowadził działalność w postaci otwartej siłowni, z której korzystały osoby nie będące członkami kadry olimpijskiej ani paraolimpijskiej.

Według wpisu do CEIDG na dzień 6 kwietnia 2021 r. prowadzona przez M. S. działalność gospodarcza ujęta była w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasach 96.04.Z, 47.11.Z, 56.30.Z, 85.51.Z. oraz 86.90.A.

Organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego w oparciu o art. 46a pkt 2 i 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, "(...) do dnia 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu (...) siłowni (...)". Stosownie natomiast do art. 48 a ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 lub w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie do ust. 3 pkt 1 artykułu, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organowi:

1) brak zgodności treści uzasadnienia ze stanem faktycznym w zakresie klasyfikacji prowadzonej działalności gospodarczej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał

za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej co oznacza, że zaskarżona decyzja nie zawiera istotnego elementu składowego w postaci uzasadnienia faktycznego i nie jest możliwym należyte sprawdzenie przez Sąd

I instancji prawidłowości toku rozumowania organu oraz motywów rozstrzygnięcia;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i § 9 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne wymierzenie odwołującemu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych

w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia.

W wyniku rozpoznania odwołania, Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził bezzasadność zarzutu,

że od 6 kwietnia 2021 r. firma: "M." posiada PKD 85.51Z, jako klasyfikację przeważającą oraz jedyną, ponieważ w dniu kontroli na podstawie okazanego wydruku z CEIDG ustalono, iż przeważającą działalnością, prowadzoną przez M. S. była działalność określona kodem 96.04.Z, której prowadzenie było wówczas zabronione. Stanowi to naruszenie § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że ustalenia dotyczące prowadzenia działalności organ I instancji poczynił

w oparciu o sporządzoną w obecności M. S. notatkę urzędową funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia 6 kwietnia 2021 r.,

z której jednoznacznie wynika, iż w tym dniu podmiot prowadził działalność otwartej siłowni.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut, że postępowanie przeprowadzono

z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazując, że pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Malborku zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się

z aktami sprawy z czego strona nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że strona poprzez prowadzenie działalności spowodowała bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), co stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa. Organ wskazał, że skarżącemu wymierzono najniższą z możliwych karę przewidzianą dla tego rodzaju naruszenia.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce, obszerne informacje o zagrożeniach związanych

z rozprzestrzenianiem się wirusa przedstawiane były we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych

w tym trudnym okresie.

M. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, powielając zarzuty postawione w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, przez co nie jest możliwym sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Skarżący stwierdził, że organ w sposób dowolny ustalił, że w dniu 6 kwietnia 2021 r. strona prowadziła działalność gospodarczą z naruszeniem zakazu określonego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który dotyczył siłowni, klubów i centrów fitness. Natomiast działalność gospodarcza skarżącego polega na prowadzeniu studia treningowego/studia treningu personalnego, która to działalność ujęta jest w PKD w dziale 85.51.Z. Z treści rozporządzenia nie wynikał zakaz prowadzenia działalności dla tego typu podmiotów gospodarczych. Nie można też uznać, że strona prowadziła działalność w formie siłowni, skoro taka działalność ujęta jest w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0. Natomiast z wpisu CEiDG wynika, że prowadzona przez stronę na dzień 6 kwietnia 2021 r. działalność gospodarcza ujęta była w PKD w podklasach 96.04.Z, 47.11.Z., 56.30.Z, 85.51.Z i 86.90.Z. i dotyczyła studia treningowego, a nie siłowni.

Organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego,

który pozwalałby mu jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości stwierdzić,

że skarżący swoim zachowaniem rzeczywiście naruszył zakaz prowadzenia działalności w okresie epidemii. Dokonując ustaleń faktycznych organ I instancji oparł swoje ustalenia wyłącznie na treści notatki urzędowej sporządzonej przez policjanta, co należy ocenić negatywnie, jako niewypełnienie obowiązków określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie stosował się

do zakazów rozporządzenia, skoro rodzaj wykonywanej przez niego działalności nie

był zakazany przez przepisy prawa.

Skarżący stwierdził, że wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając jej wysokości Powiatowy Inspektor Sanitarny naruszył także art. 189d pkt 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Rozważył bowiem jedynie wagę okoliczności ustalonego naruszenia prawa, brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków przez stronę, a także wysoki stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa. Organ nie rozważył natomiast w ogóle warunków osobistych strony, tj. jaka jest sytuacja majątkowa i rodzinna osoby, na którą nakłada kare pieniężną, jej zdolności zarobkowych i realnych możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej.

Skarżący zarzucił nadto, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. W konsekwencji nakazy, zakazy i ograniczenia wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie zostały wprowadzone prawidłowo i nie mają umocowania ustawowego. Wobec tego nie można zarzucić stronie, że nie stosowała się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, skoro takie nie stanowiły prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości argumentując, że nałożona kara jest w pełni uzasadniona i adekwatna, kładąc przy tym nacisk na zgodność rozwiązań prawnych umożliwiających nakładanie kar administracyjnych z ustawą zasadniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej

w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),

a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.,

Dz.U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem

SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r.

do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia,

na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie

lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające

tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek

ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów

i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane

o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł

(ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 1 pkt 2 ustanowiono, że do dnia 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich.

Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się strona skarżąca, podnosząc

w uzasadnieniu między innymi, że nakazy, zakazy i ograniczenia wynikające

z rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie zostały wprowadzone prawidłowo i nie mają umocowania ustawowego.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy,

że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte

w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić,

że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku

z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3

(prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66

ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami

sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów

do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost,

że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych

w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych

w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12).

Nie wskazuje natomiast wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie,

że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika,

że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki

i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych

nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania

w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W ocenie Sądu, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń

i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie

na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko

w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne

do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma,

co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost,

że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela

w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej

(art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym

ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło

do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw

w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.;

sygn. akt II GSK 876/21) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji,

którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany,

a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej

– a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej,

zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105

§ 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Badając sprawę, Sąd dostrzegł ponadto zasadność pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów natury procesowej. Wskazane przez skarżącego braki w materiale dowodowym były istotne, niemniej jednak podkreślenia w tej mierze wymaga, że wskutek uwzględnienia najbardziej doniosłego z zarzutów skargi, który doprowadził do uchylenia decyzji obu organów z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego, w sprawie nie występuje już potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego na wskazane przez skarżącego okoliczności.

Wskazać należy, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, notatka sporządzana przez funkcjonariusza policji mogła stanowić jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, w tym osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postepowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W realiach sprawy, ustalenia faktyczne co do zdarzenia z dnia 4 kwietnia 2021 r. organy oparły w zasadzie tylko na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, której treść była przez skarżącego kwestionowana. Tym samym organom sanitarnym można skutecznie zarzucić naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujących organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2022 r. III SA/Gd 758/21). O ile notatka policyjna może stanowić dowód w sprawie, o tyle podlega on ogólnym regułom ocennym. Wspomniana notatka nie zawiera natomiast szczegółowego opisu podjętej czynności. Nie zostały w niej chociażby ustalone dane osobowe osób przebywających poza skarżącym w kontrolowanym pomieszczeniu, nie zostały

też odebrane zeznania świadków zdarzenia. W oparciu o tak sporządzoną notatkę nie można ustalić rzeczywistego przebiegu okoliczności faktycznych, a zatem dowód ten nie odpowiada przywołanym uregulowaniom determinującym zasady prowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżący słusznie wskazywał, że zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie zawierają rozważań w tym zakresie, niemniej jednak wskazać należy, że skarżącemu wymierzono najniższą możliwą karę, zatem rozważania takie nie mogły doprowadzić do wydania korzystniejszej dla skarżącego decyzji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o kosztach postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 400 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).