Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 517/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki w trybie art. 155 K.p.a.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Zwoleniu na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) nakazał inwestorowi Z. S. rozebranie samowolnie wybudowanego budynku – pawilonu handlowego na działce nr ew. [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego na koszt własny inwestora w terminie do dnia 30 listopada 1993r.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Z. S. wniósł o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu na podstawie art. 155 i art. 104 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił uchylenia powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zwoleniu był właściwym rzeczowo organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Ponadto zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Tego rodzaju decyzja ma charakter związany, zaś wzruszenie decyzji na tej podstawie może odnosić się do decyzji uznaniowych lub takich przy wydawaniu, których organ miał do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. W przypadku decyzji o rozbiórce na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce, gdy zachodziły przesłanki ze wskazanej normy prawnej. Organ odwoławczy podkreślił również, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 155 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i niezastosowanie art. 40 ust.1 tej ustawy w związku z art. 155 K.p.a. Skarżący wniósł o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji wskazując na naruszenie art. 155 oraz art. 16 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku przez organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącego nie ma regulacji wykluczającej możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 K.p.a. i w tym zakresie przedstawiał orzeczenia, gdzie dopuszczono taką możliwość. Stwierdził również, że mógłby przystąpić do ponownego posadowienia przedmiotowego pawilonu na tym samym miejscu, co świadczy z kolei o nieracjonalnym i sprzecznym z zasadami logiki oraz słusznego interesu strony i interesu społecznego działaniem organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny nazywane deliktami administracyjnymi. Tego rodzaju karą, chociaż z natury różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej regulacji. Sąd zgodził się przy tym z organem, że przepisem szczególnym, o którym mowa w analizowanym przepisie, który sprzeciwiałby się uchyleniu lub zmianie decyzji w niniejszej sprawie był art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 może zajść wtedy gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Natomiast, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy. W ocenie Sądu badana decyzja z dnia [...] września 1993 r. była decyzją związaną, a w sytuacji gdy decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona ze względu na przepis szczególny, to organ nie miał obowiązku rozważać, czy spełnione są pozostałe przesłanki słusznego interesu strony i interesu społecznego.

Jak zauważył Sąd, podstawą wydania decyzji z dnia [...] września 1993 r. był art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ wybudowany obiekt budowlany naruszał przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243), zarządzenia nr 90 Ministra Komunikacji z dnia 5 kwietnia 1966 r., a nadto stwierdzono, że budynek został wzniesiony na ciągu kanalizacji telefonicznej.

Także za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko skarżącego, że w związku z uchwałą nr XIII/95/2003 z dnia 25 listopada 2003 r. Rady Miejskiej w Zwoleniu o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachodzą podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Sprzeczność z zapisami planu miejscowego nie stanowiła podstawy wydania decyzji rozbiórkowej. W tym zakresie Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia art. 155 K.p.a. Z tych też względów zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. był chybiony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 40 tej ustawy, gdyż procedura z art. 155 K.p.a. nie jest kolejnym postępowaniem kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia decyzji o rozbiórce. Organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili kontrolowanego w trybie art. 155 K.p.a. rozstrzygnięcia.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c w zw. z art. 155 K.p.a. przez błędną wykładnię i aprobatę niezastosowania przez organy administracji art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten można zastosować jedynie do decyzji zawierających w sobie element "luzu decyzyjnego", tj. uznaniowości podczas gdy przepis ten nie wprowadza takiego ograniczenia, co miało wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c w zw. z art. 155 K.p.a. i art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię i aprobatę niezastasowania przez organy administracji art. 155 K.p.a. i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na przyjęciu, iż art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 K.p.a. oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, co miało wpływ na wynik sprawy,

3. bezpodstawne przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę (str. 9 i 10 uzasadnienia wyroku) w okolicznościach sprawy jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a jej uchylenie prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodnego z prawem, podczas gdy w okolicznościach sprawy jest dokładnie odwrotnie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego z uwzględnianiem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych kopii dokumentów na okoliczność zgodności zrealizowanego pawilonu handlowego objętego nakazem rozbiórki z przepisami prawa i brakiem kolizji sieci gazowych i telefonicznych oraz braku zagrożenia bezpieczeństwa.

Pismem z dnia 15 października 2014 r. skarżący sprostował omyłkę poprzez wskazanie, że w zarzutach nr 1 i 2 przywołany art. 145 § 1 ppkt a i c są jednostkami redakcyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie w całości złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji, co oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku z punktu tego właśnie przepisu.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że konstrukcja trzeciego zarzutu kasacji uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej, bowiem przytoczona w nim argumentacja nie została powiązana z jakąkolwiek normą prawną i wyartykułowana w treści zarzutu.

Odnosząc się do dwóch pozostałych zarzutów, podkreślić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, co trafnie podkreślano w skarżonym wyroku. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna, bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z tych też względów, wniosek dowodowy zawarty w niniejszej kasacji dotyczący stanu faktycznego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji z dnia [...] września 1993 r. pozostawał bez związku z niniejszą sprawą. Podobnie jak powoływanie się na przepisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując oceny decyzji w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną’’. W warunkach niniejszej sprawy normą tą był art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Słusznie przy tym wywodził Sąd pierwszej instancji, że charakter tego przepisu, wyłącza możliwość zastosowania procedury z art. 155 K.p.a.

Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w ww. trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie art. 155 K.p.a., bowiem nie może naruszać innych przepisów ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA/1105/01 i z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wielokrotnie również podkreślano w orzecznictwie i co Sąd rozpoznający niniejszą kasację również podziela, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Z tych też przyczyn niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w Prawie budowlanym i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Zasadne i utrwalone w orzecznictwie jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06, 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09, 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 258/10, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, dnia 19 października 2012 r. sygn. akt 1153/11, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1689/11, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 813/14).

Z tych też przyczyn, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c" w związku z art. 155 K.p.a. i art. 37 ust. 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie tego ostatniego przepisu zauważyć jedynie należało, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji kontrolowanej w niniejszym trybie nadzwyczajnym, a zatem jego ocena wykraczała poza granice sprawy. Podobnie jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c" w związku z art. 155 K.p.a. Jak powyżej wykazano przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.