Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie - Prokurator [...] skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1395/13 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1395/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie:

z dnia 4 września 2013r. nr [...],

z dnia 4 września 2013 r. nr [...],

z dnia 4 września 2013 r. nr [...],

z dnia 4 września 2013 r. nr [...],

z dnia 4 września 2013 r. nr [...],

w przedmiocie zasiłku celowego,

z dnia 4 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, skargi oddalił (pkt I) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata [...] kwotę 1440,00 złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w dniu 4 września 2013 r. wydało następujące decyzje:

1) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości,

2) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 11 dni maja 2013 r.,

3) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup odzieży,

4) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel,

5) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku okresowego od dnia 1 maja 2013 r.,

6) nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup leków.

Jako podstawy prawne decyzji określonych w pkt 1, 2, 3, 4 i 6 podało art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), zaś jako podstawę prawną decyzji wymienionej w pkt 5 podało art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 i art. 108 ustawy u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniach w/w decyzji przedstawiło stan prawny dotyczący pomocy finansowej o przyznanie której G.P. wnioskuje.

Podało, że wyżej wymieniony ma 60 lat, jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Posiada zaległości alimentacyjne w wysokości ok. 130 tys. zł. Obecnie od kilku lat zamieszkuje w hotelu pracowniczym w [...]. W przeprowadzonym w dniu 6 maja 2013 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, że na dochód G.P. składał się zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Dochód ten nie przekraczał określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które od dnia 1 października 2012 r. wynosi 542 zł. Natomiast jego wydatkami były opłaty za jednoosobowy pokój w hotelu pracowniczym w kwocie 620,00 zł miesięcznie, regulowane na bieżąco. Ponadto ustalono, że jest on właścicielem części kamienicy w [...] przy ul. [...] o powierzchni ponad 100 m² stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa z nich są wynajęte (jeden na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r., a drugi na zasadzie przydziału kwaterunkowego), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi. Podczas wywiadu środowiskowego G.P. poinformował organ, że posiadany lokal to pustostan nie nadaje się do zamieszkiwania z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji.

Kolegium wskazało, że od maja 2010 r. wielokrotnie zapraszano G.P. do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, zgodnie z art. 108 ustawy o pomocy społecznej, jednak konsekwentnie odmawiał on podjęcia rozmów w celu zawarcia tego kontraktu. Do dnia wydania w/w decyzji, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi oraz pouczenia w kolejnych wezwaniach, że niezastosowanie się do nich będzie stanowić podstawę do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. strony i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że G.P. odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje. Ostateczną próbę organ pierwszej instancji podjął w dniu 14 listopada 2012 r., kiedy na podstawie wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 727/11, skierował do G.P. gotowy projekt kontraktu socjalnego. Jednakże wyżej wymieniony pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania gotowego kontraktu, kwestionując kompetencje organu pierwszej instancji do jednostronnego formułowania treści porozumienia. W dniu 14 stycznia 2013 r. przesłał on do MOPS w [...] niepodpisany przez siebie projekt kontraktu socjalnego, jaki został mu przedstawiony i podpisany przez pracownika socjalnego, w którym określono cel główny i cele szczegółowe, których czas realizacji ustalono do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz podano obowiązki i działania obu stron kontraktu, tj. G.P. i pracownika socjalnego. Wyżej wymieniony zarzucił temu projektowi niezgodność z prawem. Jednocześnie przedstawił sporządzony przez siebie i podpisany projekt kontraktu, który jednak nie określał jakie cele stawia sobie autor tego projektu, a także jakie działania zamierza podjąć w celu ich realizacji.

Kolegium wyjaśniło, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą być zaspokojone. Stwierdziło, że G.P. niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji finansowej, to jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc społeczną, nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie, powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, iż G.P. zasadniczo składa wnioski o pomoc finansową raz na miesiąc. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, że pomoc w formie zasiłków celowych udziela się raz na miesiąc, a strona w każdym momencie, kiedy znajduje się w potrzebie, jest uprawniona do składania odpowiedniego wniosku, zaś organ ma obowiązek taki wniosek rozpatrzyć. Jednym z warunków jej otrzymania jest między innymi spełnienie przesłanki współpracy z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji.

Powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stały się przedmiotem skarg G.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których wniósł o ich uchylenie. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, iż nigdy nie odmawiał współdziałania z pracownikami pomocy społecznej i zawsze uczciwie i terminowo składał wyjaśnienia oraz informował MOPS o swojej sytuacji życiowej. Dodał, iż podjął szereg działań mających na celu poprawę jego sytuacji materialnej i bytowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowiska zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2014 r. G.P. podtrzymał dotychczasową argumentację oraz zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącego w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, protokołów, zeznań świadków, czy też innych dowodów, z których wynikałoby, że nie współpracuje z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Ponadto w aktach sprawy brak jest kontraktu, który skarżącemu przesłano pocztą. Nie podano również jego treści oraz tego, czy rzeczywiście skarżący byłby w stanie go zrealizować. Skarżący stwierdził, iż MOPS nie podał jakie ma możliwości finansowe, tj. jaką kwotę otrzymał na pomoc finansową i ilu jest niepełnosprawnych, którym udziela pomocy.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. skarżący przyznał, iż w listopadzie 2012 r. otrzymał od organu drogą pocztową gotowy projekt kontraktu socjalnego. Uznał jednak, że kontrakt nie powinien być wysyłany pocztą i odmówił jego podpisania. Zaprzeczył, że w dniu 14 stycznia 2013 r. przesłał do MOPS niepodpisany projekt kontraktu i wyjaśnił, że o niepodpisaniu kontraktu poinformował pracownika podczas spotkania w dniu 14 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1395/13 ze sprawami o sygn. akt: III SA/Kr 1396/13, III SA/Kr 1397/13, III SA/Kr 1398/13, III SA/Kr 1399/13 i III SA/Kr 1400/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 1395/13.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił zasady ogólne ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazał, że w rozpoznawanych sprawach organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 22 maja 2014 r. potwierdził, że otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego, jednak odmówił jego podpisania, o czym poinformował pracownika organu na spotkaniu w dniu 14 stycznia 2013 r. Fakt przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego jest w niniejszej sprawie bezsporny. Stanowi to przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem go w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącego, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za hotel, skarżący jest bowiem właścicielem trzech lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Argument skarżącego, że budynek w [...] jest zdewastowany jest nieprzekonujący, skoro w tym budynku mieszkają lokatorzy. Istotą zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. W przypadku skarżącego nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt IIISA/Kr 1003/09).

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niewyjaśnienia w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych stwierdził, iż jest on nietrafny. Organy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków skarżącego przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełnienia przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. uzasadniały odmowę ich przyznania.

Skarżący w pismach do organów oraz w skargach do WSA w Krakowie potwierdza, że jest mu wiadomym, jakiej aktywności z jego strony wymagają organy w kwestii podjęcia współdziałania w zakresie rozwiązywania jego trudnej sytuacji życiowej, w tym także odnośnie zawarcia kontraktu socjalnego. W sprawie jest bezsporne, że MOPS od 2010 r. dążył do zaktywizowania skarżącego w pokonywaniu życiowych trudności i wskazywał mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, chociaż przepisy dokładnie nie określają sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Regulacja dotycząca kontraktu socjalnego jest określona w art. 108 ust. 1 u.p.s.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy mogły domagać się współdziałania od skarżącego, który od wielu lat z tych świadczeń korzysta, zwłaszcza że jest on osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez niego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą go do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał projekt kontraktu socjalnego oraz narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 673/11, LEX nr 1149415). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Aby ostateczny kształt kontraktu socjalnego, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 u.p.s. skarżący nie spełnił.

Skarżący podaje, że nie podejmuje współdziałania uznając, iż nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji, np. z uwagi na zły stan zdrowia, czy wiek. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ta argumentacja co do własnych możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z licznymi podejmowanymi przez skarżącego działaniami, np. w celu uzyskania zameldowania na pobyt stały w Domu Pracownika (w zakładzie hotelarskim, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1380/11), w celu uzyskania "mieszkania socjalnego" czy też starań o "rentę specjalną od Premiera RP". Skarżący jest zatem osobą, która posiada możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji. Organy były zatem uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a jej brak zasadnie potraktowały jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że powiązana z powyższą pozostaje argumentacja skarżącego, że MOPS nie uwzględnia ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organowi znany jest bowiem fakt, że jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, otrzymująca stały zasiłek, w myśl tej ustawy nie jest osobą niepełnosprawną bezrobotną (dotyczy to osób z lekkim stopniem niepełnosprawności), dlatego też, aby otrzymać zasiłek, musiał wyrejestrować się z urzędu do spraw zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył zawartą w powołanej wyżej ustawie treść definicji bezrobotnego i stwierdził, że skoro skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i posiadanym wykształceniu wskazuje, że nie zamierza on rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia.

Z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 u.p.s. nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja , w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce, wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy argumentacja, że MOPS w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w [...], co spowodowałoby, że dzieci nie miałyby stałego dochodu z czynszu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP (art. 67 i 69) nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Są one jedynie źródłem gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w jego ocenie stanowiły przyczynę jego obecnej trudnej sytuacji podał, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty. W niniejszych sprawach fakt, że skarżący jest osobą chorą na cukrzycę i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego), jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności, nie może zatem korzystać z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Nie stwierdził również, aby zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi, niż powołane przez skarżącego, wadami, które mogłyby uzasadnić ich uchylenie. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika przyznanego skarżącemu w ramach prawa pomocy orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w części (punkt I), na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie punktu I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że lokale mieszkalne należące do skarżącego znajdują się w starej kamienicy w [...], podczas gdy jego centrum życiowe znajduje się w [...]. W dwóch lokalach mieszkalnych zamieszkują lokatorzy, natomiast trzeci nie nadaje się do zamieszkania, gdyż jest zagrzybiony i zamieszkiwanie w nim zagraża zdrowiu, a nawet życiu. Czynsz z zamieszkałych lokali zajmuje komornik z tytułu zaległych alimentów na dzieci skarżącego. Ponadto wskazał, że kontrakt socjalny został przesłany skarżącemu pocztą z żądaniem, aby go podpisał bez negocjacji. Wyjaśnił, że w przypadku, gdy skarżący nie mógł się stawić do MOPS, zawsze przedstawiał usprawiedliwienie. W ocenie skarżącego nie było braku współdziałania z jego strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do powołania art. 7 i art. 77 K.p.a. i wbrew wymogowi określonemu w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 nie został uzasadniony. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu przypomnieć należy, iż wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wyjaśnić należy, iż o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1, 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 38 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Przedmiotem decyzji poddanych kontroli Sądu pierwszej instancji była odmowa przyznania G.P. pięciu zasiłków celowych na zakup środków czystości, zakup żywności, zakup odzieży, uregulowania opłat za hotel i na zakup leków oraz jednego zasiłku okresowego. Przy czym podstawą orzekania w przedmiocie zasiłków celowych były art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, lecz przede wszystkim art. 11 ust. 2, art. 108 i art. 39 u.p.s., zaś w przypadku zasiłku okresowego art. 38 u.p.s.

Z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei zasiłek okresowy (art. 38 u.p.s.) jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Zasadnie stwierdził, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust. 1 u.p.s.).

Trafnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

W konsekwencji prawidłowo przyjął, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 u.p.s.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 7 pkt 1, 2, 3, 5, 6 u.p.s., stwierdzić należy, iż dokonanie przez Sąd drugiej instancji oceny zasadności tego zarzutu nie było możliwe, gdyż przepis ten powołanych jednostek redakcyjnych nie zawiera. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu chybionym. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej nie posiada uprawnień do zmiany, precyzowania czy też uzupełniania zarzutu skargi kasacyjnej. Jednocześnie nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej albo wręcz wyręczać profesjonalnego pełnomocnika w prawidłowym stawianiu zarzutu. To autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany wyznaczyć zakres kontroli instancyjnej, poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa mające zastosowanie w sprawie i w jaki sposób zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1130/12).

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 u.p.s. i art. 38 u.p.s. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy te stanowiły przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzuty ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za skuteczne. W istocie stawiane zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowią polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.