II SA/Bk 41/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2026-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk /przewodniczący/
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Marta Joanna Czubkowska	
Symbol z opisem	6480	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję P. SA w B. z dnia 22 grudnia 2021 r. nr RP/KP/W-12870/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. SA w B. z dnia 19 listopada 2021 roku o numerze RP/KP/W-11666/2021; 2. zasądza od P. SA w B. na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. w W. kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
P. S.A. w B. (dalej także jako: "Spółka" lub "P.") decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr RP/KP/W-12870/2021 utrzymała w mocy własną decyzję z 19 listopada 2021 r. nr RP/KP/W-11666/2021, na mocy której odmówiono C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "C." lub "skarżąca") udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110 kV w stacji 110/15 kV G.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. C. zwróciła się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1598, dalej: "u.d.i.p." lub "ustawa"), do P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) udostępnienie szczegółowej dokumentacji projektowej dotyczącej postępowania przetargowego nr [...] pn. "Modernizacja stacji elektroenergetycznej 110/15 kV G. w związku z przyłączeniem Zakładu wytwarzania energii (Farma Wiatrowa G. – P.)" (dalej: "Postępowanie przetargowe") w postaci projektu wykonawczego oraz analizy technicznej, z której wynika konieczność wykonania wszystkich wymienionych prac modernizacyjnych na terenie GPZ w celu przyłączenia Farmy Wiatrowej G. (dalej: "FW G."),

2) udzielenie informacji w zakresie konieczności przeprowadzenia prac w celu przyłączenia FW G., w zakres których według wiedzy skarżącego wchodzą:

a) przebudowa i zmiana zagospodarowania terenu istniejącej stacji 110/15kV G.,

b) budowa nowego budynku rozdzielni 110/15 kV z rozdzielnicą w technologii wnętrzowej GIS o powierzchni użytkowej ok [...] m (przy planowanym wyburzeniu istniejącego budynku o powierzchni użytkowej [...] m2),

c) budowa kilkunastopolowej rozdzielnicy 110 kV w technologii GIS,

d) modernizacja węzła telekomunikacyjnego i przebudowę całego okablowania światłowodowego dostępnego po stronie P. SA istniejącej stacji 110 kV,

e) całkowita przebudowa sieci teletechnicznej istniejącej stacji,

f) całkowita modernizacja systemu telemechaniki zdalnej istniejącej stacji,

3) udostępnienie najkorzystniejszej oferty przetargowej złożonej w Postępowaniu przetargowym, z której wynikać ma wyższa wartość opłaty przyłączeniowej.

W uzasadnieniu wniosku dotyczącego pozyskania ww. dokumentów i informacji skarżąca Spóła powołała się m.in. na potrzebę analizy zakresu i szacunkowych kosztów prac objętych przetargiem i podjęcie decyzji o akceptacji kosztów związanych z przyłączeniem, wskazując jednocześnie, że "zobowiązuje się do zachowania w tajemnicy poufnych informacji podchodzących od P. dotyczącego Postępowania przetargowego w zakresie przebudowy stacji elektroenergetycznej G.".

P. opisaną na wstępie decyzją z 19 listopada 2021 r. na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówiła skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110 kV w stacji 110/15 kV G., z uwagi na fakt, że wskazane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która z mocy u.d.i.p. wyłączona jest od obowiązku udostępnienia. Spółka wyjaśniła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy P. zgodnie z Zarządzeniem Nr 26/15 Prezesa Zarządu P. z dnia 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. Nadto wskazała, że żądane dokumenty przechowywane są w archiwach Spółki z ograniczeniem do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Dlatego też uznać należy, że żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, C. pismem z 9 grudnia 2021 r. zaskarżyła ww. decyzję Spółki i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane dokumenty objęte wnioskiem skarżącej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym nie podlegają udostępnieniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy P. opisaną na wstępie decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr RP/KP/W-12870/2021 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ponownie wyjaśniono, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110 kV w stacji 110/15 kV G. – z uwagi na to, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona jest od obowiązku jej udostępnienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podmiot, wobec którego skierowano wniosek, odmawia udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję w tym przedmiocie.

Dalej Spółka powołała się na art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: "u.z.n.k.") wyjaśniając, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie. Informacje, których żąda skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Odwołując się zaś do Zarządzenia nr 26/15 Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. w stosunku do żądanych dokumentów i informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim.

Dodatkowo P. zasygnalizowała, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach Spółki z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Dlatego też żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę.

Ponadto Spółka zwróciła uwagę na fakt, że żądane materiały dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorcy w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika zatem również ze znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że P. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję (pierwotnie skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie przekazaną postanowieniem WSA w Lublinie z 2 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) złożyła skarżąca C., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokumentacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega udostępnieniu, podczas gdy w odniesieniu do wnioskowanej informacji nie zostały spełnione ani formalne, ani materialne przesłanki warunkujące możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności zaś wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne ustalenie okoliczności przemawiających za tym, że dokumentacja objęta wnioskiem spełnia przesłanki do objęcia jej tajemnicą przedsiębiorcy, przy jednoczesnym braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw rozstrzygnięcia odmownego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, że prawo do informacji publicznej w zakresie wskazanej przez skarżącą we wniosku z 9 listopada 2021 r. oraz wniosku z 9 grudnia 2021 r. dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy istniejącej rozdzielni 110kV w stacji 110/15 kV G. podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy P. Przytoczono wybrane orzecznictwo NSA (sygn. akt I OSK 2563/14 oraz I OSK 2932/16), a następnie podkreślono, że utrzymanie określonych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. P. podjęła szereg działań zapobiegających ujawnieniu informacji i dokumentacji osobom trzecim lub do wiadomości publicznej, poprzez m.in.: a) wprowadzenie i stosowanie wewnętrznej procedury P. (na podstawie zarządzenia Prezesa Zarządu P. z 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P.; b) przechowywanie dokumentacji w wydzielonym budynku P. z zapewnieniem ograniczonego kręgu osób - pracowników P. w dostępie do dokumentacji; c) stosowanie systemu ochrony obiektu, w którą znajdują się dokumenty stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy; d) przechowywanie dokumentacji elektronicznej w formie zaszyfrowanej na zabezpieczonym serwerze; e) wprowadzenie procedury składania oświadczeń przez pracowników oraz osób wchodzących w skład organów P. o nieujawnianiu informacji.

Organ zaznaczył, że stosowana przez P. procedura ochrony tajemnicy przedsiębiorcy dotyczy również informacji technicznych w tym dotyczących budowy infrastruktury elektroenergetycznej, technologicznej, organizacyjnej mających wartość gospodarczą. Żądanie skarżącej w tym kontekście obejmuje dokumentację zawierającą szczegółowe dane w zakresie konstrukcji, sposobu wykonania, rozwiązań projektowych i inwestycji przyłączeniowej. Dokumentacja projektowa stacji elektroenergetycznej zawiera szczegółowe informacje dotyczące sposobu funkcjonowania obiektu (systemów łączności. telemechaniki, zabezpieczeń elektroenergetycznych) oraz zabezpieczenia samego obiektu. Ze względów bezpieczeństwa systemu elektroenergetycznego i realizowania przez ten system celu publicznego, związanego z zaopatrzeniem w energię elektryczną odbiorców, dane takie nie mogą być powszechnie dostępne.

Ponadto organ wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona jest również prowadzonym przez P. postępowaniem przetargowym, które aktualnie znajduje się na etapie wyłonienia wykonawcy. Przedmiotowa dokumentacja, po złożeniu oświadczeń o zachowaniu poufności, była udostępniona oferentom, czyli podmiotom wykonującym w sposób profesjonalny usługę budowy urządzeń elektroenergetycznych. Udostępnienie dokumentacji podmiotom trzecim, do momentu zakończenia i rozstrzygnięcia przetargu, byłoby złamaniem ustalonych zasad oraz podstawą do odwołania i unieważnienia postępowania. Naraziłoby to P. na wymierne straty ekonomiczne.

Do odpowiedzi na skargę P. dołączyła płytę CD z dokumentacją, wskazaną w akapicie 1 pkt 1) uzasadnienia odpowiedzi na skargę, celem umożliwienia sądowi dokonania oceny objęcia wnioskowanej przez Skarżącą dokumentacji projektowej tajemnicą przedsiębiorcy.

Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. o sygn. II SA/Bk 269/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji P. z 19 listopada 2021 r., a także zasądził kwotę złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 19 listopada 2021 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kierowała się troską o sprawy publiczne. Przedmiotem wniosku jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów skarżącej. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Stąd też zdaniem Sądu decyzja P. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skoro z żądania udostępnienia informacji publicznej powinien wynikać interes obiektywny, a wniosek z dnia 9 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej odnosi się wprost do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej, subiektywnej sprawy skarżącej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Konsekwencją zaś uznania, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej, jest wyłączenie działania przepisu art. 16 u.d.i.p. Ma to ten skutek, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dając podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2025 r. III OSK 2341/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Białymstoku. NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który sprowadza się do wykazania, że sąd I instancji błędnie przyjął, że dane żądane przez skarżącą kasacyjnie nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie sądu II instancji błędne jest - wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 u.d.i.p. – stanowisko WSA w Białymstoku, że dla uznania określonych danych za informację publiczną znaczenie ma cel indywidulany, dla którego ma być ona pozyskana. Tymczasem treść tego przepisu u.d.i.p w sposób niebudzący wątpliwości określa, że nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p. cel, dla którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również okoliczność, że zdobyte dane mogą zostać wykorzystane do własnej działalności wnioskodawcy. Sąd przypomniał, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności.

NSA dodał również, że wobec braku w polskim systemie prawnym ustawy statuującej system powszechnej jawności dokumentów mających znaczenie dla obywateli, tryb pozyskiwania danych ustalony w u.d.i.p. może być wykorzystany dla własnych potrzeb wnioskodawcy (por. wyroki NSA z 1 października 2014 r. I OSK 314/14 i z dnia 9 lipca 2014 r. I OSK 2532/13). Brak jest zatem w ocenie NSA podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej).

Z tych względów sąd kasacyjny uznał, że WSA w Białymstoku nieprawidłowo przyjął, że żądane we wniosku z dnia 9 listopada 2021 r. dane nie stanowią informacji publicznej i nie rozpoznał skargi co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja P. S.A. w B. odmawiająca udzielenia skarżącej wnioskowanej przez nią informacji publicznej została wydana z naruszeniem prawa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie w formie katalogu otwartego informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd, który podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. z 2013/1435) stwierdził, że "w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p., z którego wynika m.in., że obowiązane do udostępnienia informacji są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

W okolicznościach niniejszej sprawy okolicznością niesporną pozostaje fakt, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. taki obowiązek spoczywa zarówno na jednostkach organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jak i na osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10, dostępny w CBOSA).

Nie budzi także wątpliwości fakt posiadania przymiotu informacji publicznej przez dane wskazane przez skarżącą we wniosku z dnia 9 listopada 2021 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych w powyższym zakresie, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego. W rezultacie, w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez P., jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań – nawet gdy nie pochodzą one wprost od niej. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu. Powyższe zagadnienie - co należy podkreślić - w okolicznościach niniejszej sprawy zostało już przesądzone w opisanym na wstępie wyroku NSA z 9 grudnia 2025 r. III OSK 2341/22, a tym samym zbędne jest jego dalsze omawianie.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się natomiast do kwestii zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W zaskarżonej decyzji P., uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji, wskazał, że dane te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis zaś art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Takie stanowisko P. budzi sprzeciw skarżącej, która w składanych pismach neguje powyższe stanowisko P., wskazując jednocześnie na lakoniczny charakter formułowanych w tym zakresie wyjaśnień.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że "tajemnica przedsiębiorcy" nie jest zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 78). Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13 (Lex nr 1505074) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01 (Lex nr 583717). Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej wyroku w sprawie I OSK 2143/13 wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13, LEX 1368966). Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy więc samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).

Tym samym, wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające (tak jak w decyzjach P.) ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest bowiem wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Jak już to wyżej wskazano tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, dostępny j.w.).

Informacja publiczna, odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy, podlega zatem udostępnieniu, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Tym samym, każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi Sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok NSA z 2 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1939/15, dostępne j.w).

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że nie jest możliwe do przyjęcia przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim poglądem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, że określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźne w realiach niniejszej sprawy, gdyż doszło w niej do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego, co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Poprzestanie na takim rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wymyka się zarazem kontroli sądowej i tym samym czyniłoby iluzoryczną kontrolę decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej (zob. wyroki WSA w Łodzi: z 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 140/17, z 11 kwietnia 2018 r. II SA/Łd 125/18, dostępne j.w.). Za niewystarczające należy również uznać powołanie się – w sposób ogólny – przez P. na to, że wnioskowana dokumentacja ma wartość gospodarczą, czy też względy bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Zupełnie zaś nietrafne jest stanowisko P., dotyczącego tego, że dokumentacja jest przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, istotny jest aspekt merytoryczny – wykazanie, jakie elementy żądanej informacji mają walor poufności. Za oceną w zakresie braku podstaw prawnych do zakwalifikowania żądanych przez skarżącą informacji do tajemnicy przedsiębiorstwa nie przemawia również fakt objęcia wnioskowanej informacji zarządzeniem nr 26/15 Prezesa Zarządu Spółki z dnia 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. S.A. Należy bowiem podkreślić, że treść żądanych dokumentów bezpośrednio odnosi się do realizacji przez P. przyłączenia do sieci dystrybucyjnej obiektu Farma Wiatrowa G. – P., a zatem instalacji, które wykraczają poza sferę spraw wewnętrznych Spółki. Podmiotem przyłączanym jest skarżąca. Żądana informacje stanowiące dokumentację projektową dotycząca organizowanego przez Spółkę Postępowania Przetargowego nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zaufania poufności. Tym samym uznać należy, że również w tym zakresie P. nie wyjaśniła w czym miałoby przejawiać się spełnienie ww. przesłanki materialnej w odniesieniu do żądanej informacji.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia w dostateczny sposób, że wnioskowane do udostępnienia informacje publiczne są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przesądza to zarazem o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej było przedwczesne.

Odnosząc się do rozbudowanej argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że nie może ona sanować braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem takiej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, a nie trafność odpowiedzi na skargę. Wszelkie wyjaśnienia i ustalenia organu dotyczące stanu faktycznego wraz z odniesieniem się do przedstawionych w sprawie dowodów i argumentów powinny znaleźć się w decyzji, co oznacza, że stanowisko i wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo lub odpowiadające prawu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2023 r. II SA/Po 648/23, wyroki WSA w Warszawie z 16 września 2010 r. VI SA/Wa 292/10 i z 10 czerwca 2014 r. VI SA/Wa 3549/13, dostępne j.w.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu P., zgodnie z wymogami u.d.i.p. i k.p.a., usunie stwierdzone wyżej nieprawidłowości, uwzględniając zaprezentowane orzecznictwo i ustalając – w przekonujący sposób – czy w niniejszej sprawie rzeczywiście żądane informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, bądź też udostępniając wnioskowane dane.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z 19 listopada 2021 r. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz.1964 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.