Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 867/20 w sprawie ze skargi F. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2020 r. nr DSF-XI 696.16.2019 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od F. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 867/20, oddalił skargę F. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2019 r. nr DSF-XI 696.16.2029 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Wnioskiem z dnia 17 września 2019 r. F. w W. (dalej: Fundacja, skarżąca) zwróciła się do Wojewody Ś. (dalej: Wojewoda) o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa ś. w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r. Wojewoda – działając na podstawie art. 11d ust. 2-3, ust. 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.; dalej: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) – odmówił Fundacji wpisu we wnioskowanym zakresie.

W toku prowadzonego postępowania Wojewoda ocenił działalność Fundacji pod kątem przesłanek ustawowych, w szczególności wskazanych w art. 11d ust. 5 ustawy nieodpłatnej pomocy prawnej. Wojewoda stwierdził, że na podstawie tego przepisu o wpis na listę nie może ubiegać się m.in. ta organizacja pozarządowa, z którą starosta w okresie dwóch lat od złożenia wniosku rozwiązał umowę.

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przypadku powiatów: k., g., n., j. nastąpiło rozwiązanie umowy z Fundacją w przedmiocie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Fakt rozwiązania przez ww. powiaty umów z Fundacją przesądza o wystąpieniu przesłanki wymienionej w art. 11d ust. 5 cyt. ustawy, a w konsekwencji stanowi podstawę do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa ś. punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie ze stanowiskiem przekazanym przez poszczególne powiaty, wszystkie umowy zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym przez stronę zlecającą usługę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku przez Fundację.

Ponadto Wojewoda wskazał na szereg licznych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację.

Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 11d ust. 2-3 oraz ust. 5 i 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej Minister zauważył, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie).

Z analizy materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest organizacją pozarządową, co do której wystąpiły sytuacje polegające na tym, że starosta rozwiązał umowę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Starosta K. w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu umowy ze skutkiem natychmiastowym. Jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. Fundacja nie skierowała bowiem do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego.

Minister podniósł, że oświadczeniem woli z dnia 17 stycznia 2019 r., umowę z Fundacją rozwiązał również Powiat G. Podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w Ł. i B.

Także Starosta N. oświadczeniem z dnia 5 marca 2019 r. rozwiązał z Fundacją umowę ze skutkiem natychmiastowym. Wskazał na nienależyte wykonanie umowy przez Fundację, które polegało na braku realizacji świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w N. Fundacja pomimo wezwań powiatu nie przedłożyła karty czasu pracy potwierdzającej realizację zadania.

Minister podkreślił, że na gruncie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej upoważnienie do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego ustawodawca przyznał staroście, nie zaś powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego.

Ponadto wobec Fundacji występowały liczne uwagi i zastrzeżenia w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. przypadki odstąpienia przez Fundację od zawartych umów, konieczność rozwiązania za porozumieniem stron umów przez powiaty, spowodowane niezdolnością Fundacji do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (brakiem wykwalifikowanych osób). Lektura dokumentacji postępowania, w tym umów zawartych przez Fundację, pism Fundacji o problemach związanych z realizacją umów uzasadnianych brakiem osób wykwalifikowanych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wskazuje, iż Fundacja zawarła umowy na wykonywanie zadań publicznych będąc świadoma, że nie dysponuje odpowiednim potencjałem ludzkim, w tym osobami uprawnionymi do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister zaznaczył, że w przepisach wskazujących przesłanki pozytywne dla wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej mediacji (art. 11d ust. 2 pkt 3; art. 11d ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 4 pkt 3 ustawy) ustawodawca zaakcentował postulat wysokiego standardu realizacji tego zadania publicznego i rękojmi jego należytego wykonania. W stawianych odrębnie dla każdego rodzaju usług publicznych wymaganiach (przesłankach pozytywnych wpisu na odpowiednią listę), ustawodawca postawił wymóg, by organizacja pozarządowa aspirująca o wpis na odpowiednią listę dawała gwarancję należytego wykonania zadania. Zdaniem Ministra, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia również przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Fundacji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiła również tzw. przesłanka negatywna, która również uniemożliwia wpis na listę.

W zakresie niespełniania przesłanek pozytywnych (art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej), WSA wskazał na szereg powoływanych przez organy nieprawidłowości, podczas wykonywania przez Fundację umów zawartych z powiatami w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (szczegółowo opisanych w decyzjach). Przykładowo wskazał, że Fundacja: próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy; wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w jednym z powiatów, ale po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze starostwem i nie zawarła umowy z powiatem oraz nie wskazała przyczyn jej niezawarcia; świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu zawartej umowy; w jednym z powiatów rozwiązano umowę z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego; w trakcie realizacji zadań stwierdzono liczne nieprawidłowości polegające między innymi na: braku listy obecności w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; braku części podpisów na liście obecności za wskazany w decyzji okres w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz jednym dwugodzinnym spóźnieniu na dyżur w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Fundacja zwróciła, stosownie do postanowień umowy, niewykorzystaną kwotę dotacji); w jednym z powiatów z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana, inny powiat, z uwagi na niespełnienie przez Fundację wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nie zawarł z Fundacją umowy o realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że na podstawie opisanych w decyzjach sytuacji zasadny jest wniosek, iż Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe.

Zdaniem WSA w sprawie zaszła dodatkowo negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Zasadnie przyjął Minister, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy (np. przez Starostę K.). Jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. Podobne konsekwencje ma rozwiązanie umowy z Fundacją Starostę G. (świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą; brak obsadzenia niektórych punktów poradnictwa).

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Minister uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez starostę. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 9 ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specjalis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej powinno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie WSA organ wydając decyzję oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że wobec Fundacji nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej i jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ww. ustawie.

II

W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2335; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

a) art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, poprzez w szczególności;

i. błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu skarżącej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej,

ii. błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu skarżącej na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez skarżącą warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej o wpis na listę Wojewody.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu I instancji (powielających błędne ustalenia organu), ponadto uniemożliwienie skarżącej należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem I instancji jak i organem, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, zaniechanie przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności i równego traktowania,

c) art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego Sąd I instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącej zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania NSA podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie NSA rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., podniesione w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów k.p.a., jednakże w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13).

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednakże autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest niemożliwość merytorycznego ich rozpatrzenia.

W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechaniu przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności i równego traktowania.

Artykuł 8 § 1 k.p.a. statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Zdaniem NSA oceniane przez Sąd I instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz zob. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tego rodzaju jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Minister, czy Wojewoda bez uzasadnionej przyczyny odstąpili od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutów naruszenia art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, ponieważ Fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 tej ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je niezasadnymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego powołania zarzutów prawa materialnego.

Niemniej jednak - pomimo występujących wad formalnych - można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. Bowiem według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał za organem II instancji, że wobec niej nie zachodzą pozytywne przesłankki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że w stosunku do Fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.

Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11 d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej zawiera zaś przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły - co trafnie podzielił Sąd I instancji, że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 cyt. ustawy, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożonych przez starostów powiatów k., n. oraz g. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w I kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku, które nastąpiło 17 września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 tej ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji - stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list, o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Zatem organ I instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie Fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Nadto - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Bowiem co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd - zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem.

Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd I instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 cyt. ustawy, powinno nastąpić przez starostę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. gwarancji należytego wykonania zadania.

Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów - mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania - świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa ś. w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych F. w W.