Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 110/23 w sprawie ze skargi M.Z. na bezczynność Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zobowiązuje Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] do rozpoznania wniosku M.Z. z dnia 12 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Dyrektor Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku M.Z. z dnia 12 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] na rzecz M.Z. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 110/23 oddalił skargę M.Z. na bezczynność Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 12 marca 2023 r. M.Z. (dalej w skrócie: "wnioskodawca" lub "skarżący"), reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – A.Z., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), skierował do Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej anten znajdujących się na dachu budynku Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] poprzez podanie:

1) jakie to są dokładnie anteny (np. antena radioliniowa NEC iPasolink 200) – dla każdej z anten;

2) jaka jest równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) każdej z anten;

3) na jakiej częstotliwości nadaje każda z anten;

4) jaką charakterystykę emisji promieniowania ma każda antena (np. kierunkowa);

5) jaki jest czas działania każdej anteny (np. całodobowo);

6) jaka jest moc wejściowa każdej anteny;

7) do czego dokładnie służy każda antena tutejszej Stacji;

8) jakie są wysokości umiejscowienia każdej anteny;

9) sprawozdań z badań pola elektromagnetycznego pochodzącego od tych anten (jeśli istnieją i są w posiadaniu tutejszej Stacji);

10) środowiskowych zgłoszeń eksploatacji każdej anteny w trybie art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska (jeśli istnieją i są w posiadaniu tutejszej Stacji).

Pismem z dnia 24 marca 2023 r. Dyrektor Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] poinformował wnioskodawcę, że informacje, których udostępnienia żąda, ze względu na ich charakter nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, iż obiekt, którego dotyczą pytania, podlega przepisom ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1720 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.r.m."). Podkreślił, że zasady i organizacja komunikacji z wykorzystaniem łączności radiotelefonicznej wchodzą w skład Wojewódzkiego Planu Działania Systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, a zgodnie z art. 21 ust. 16a u.p.r.m., stanowią one tajemnicę prawnie chronioną i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 26 kwietnia 2023 r. M.Z., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – A.Z., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...], wskazując na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 21 ust. 16a u.p.r.m., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia żądanej w ramach wniosku z dnia 12 marca 2023 r. informacji publicznej oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. przedstawił wewnętrznie sprzeczne stanowisko, albowiem z jednej strony wskazuje, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, natomiast z drugiej strony powołuje się na art. 21 ust. 16a u.p.r.m., twierdząc, iż przedmiotowa informacja stanowi "tajemnicę prawnie chronioną" i nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, wnioskowana przez niego informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy ona spraw publicznych. Przedmiot wniosku dotyczy danych publicznych i działalności Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] – na budynku tej Stacji umieszczonych jest kilka anten, które w celach łączności na odległość wytwarzają promieniowanie elektromagnetyczne mogące być szkodliwe dla zdrowia publicznego i środowiska. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powołany przez organ przepis art. 21 ust. 16a u.p.r.m., bowiem wnioskowana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5-9, pkt 10 lit. a tiret pierwsze i trzecie u.p.r.m.

Dyrektor Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy sprawy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy sprawy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej, przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Informację publiczną stanowi zatem wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie WSA w Krakowie, wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację o sprawie publicznej. Anteny, których dotyczą sformułowane przez skarżącego zapytania, są elementem Systemu Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.p.r.m., przez System Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego należy rozumieć system teleinformatyczny umożliwiający przyjmowanie zgłoszeń alarmowych z centrów powiadamiania ratunkowego, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego, oraz powiadomień o zdarzeniach, dysponowanie zespołów ratownictwa medycznego, rejestrowanie zdarzeń medycznych, prezentację położenia geograficznego miejsca zdarzenia, pozycjonowanie zespołów ratownictwa medycznego oraz wsparcie realizacji zadań przez zespoły ratownictwa medycznego, wojewódzkiego koordynatora ratownictwa medycznego i krajowego koordynatora ratownictwa medycznego. W świetle art. 21 ust. 1 u.p.r.m., system Państwowe Ratownictwo Medyczne działa na obszarze województwa na podstawie wojewódzkiego planu działania systemu sporządzanego przez wojewodę. Plan działania systemu obejmuje m.in.: sposób współpracy jednostek systemu, o których mowa w art. 32 ust. 1, z jednostkami współpracującymi z systemem, o których mowa w art. 15, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu powiadamiania, alarmowania i dysponowania jednostek, o których mowa w art. 15 oraz art. 32 ust. 1, organizacji działań ratowniczych na miejscu zdarzenia, analizy działań ratowniczych oraz organizacji wspólnych ćwiczeń, w szczególności obejmujących przypadki, o których mowa w art. 30 ust. 1 (art. 21 ust. 3 pkt 7 u.p.r.m.) oraz opis struktury systemu powiadamiania o stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego w celu dokonania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zestawienia koniecznych łączy telekomunikacyjnych, zapewniających możliwość niezbędnych przekierowań połączeń z centrum powiadamiania ratunkowego do właściwych jednostek organizacyjnych Policji, Państwowej Straży Pożarnej i dysponenta zespołów ratownictwa medycznego (art. 21 ust. 3 pkt 9 u.p.r.m.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, charakterystyka anten – w tym m.in. częstotliwość, na której one pracują, czy szczegółowe wskazanie, która antena czemu służy – stanowi w istocie element opisu struktury systemu powiadamiania o stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego, jak również stanowi o sposobie współpracy (łączności, powiadamiania) jednostek współpracujących z systemem. Szczegółowa informacja, której domaga się skarżący, a dotycząca wskazania, jakie są to dokładnie anteny, na jakiej częstotliwości nadają oraz czemu dokładnie służy każda z anten, wkracza już w zakres, który należy zakwalifikować jako opis struktury systemu powiadamiania o stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego. Wnioskowane informacje pozwalają bowiem, w ocenie Sądu, na zbudowanie schematu, według którego działa system powiadamiania o stanach nagłego zagrożenia zdrowotnego oraz na jakich zasadach odbywa się współpraca jednostek współpracujących z tym systemem. Dlatego też powyższe dane – zgodnie z art. 21 ust. 16a u.p.r.m. – stanowią informacje będące tajemnicą prawnie chronioną i nie podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnianiu lub przekazywaniu w celu ponownego wykorzystania na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organu, że informacje, o które zwrócił się skarżący, nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji Dyrektor zasadnie odmówił zatem udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 21 ust. 16a u.p.r.m. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

WSA w Krakowie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. nieprawidłowo uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie jednak od tego błędnego przyjęcia, wnioskowane informacje nie podlegały udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 16a u.p.r.m., informacje, o których mowa w ust. 3 pkt 5-9, pkt 10 lit. a tiret pierwsze i trzecie, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i nie podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...). Mając zatem na uwadze treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji, gdy wnioskowana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, uprawniony podmiot powinien wydać decyzję, mocą którą odmówi jej udostępnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza pisma Dyrektora z dnia 24 marca 2023 r. prowadzi do wniosku, że jakkolwiek owo pismo nie zostało nazwane "decyzją", to jednak wypełnia ono wszelkie warunki, które musi posiadać decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim wskazano w nim jednoznacznie, że ze względu na przepisy u.p.r.m. wnioskowane dane nie mogą być udostępnione oraz podano wyraźnie podstawę prawną odmowy ich udostępnienia. Wadliwe przyjęcie przez Dyrektora, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie zmienia faktu, że na gruncie niniejszej sprawy zasadnie odmówił on udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym nie można mówić o bezczynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.Z., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – A.Z.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny ma uprawienia oraz kompetencje do przekształcenia pisma w decyzję, co świadczy, że równie dobrze zamiast wyroku może sporządzić zwykłe pismo, z czym nie sposób się zgodzić, tym bardziej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego kształtują prawa i obowiązki strony, łącznie z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania, skargi oraz zapoznania się z materiałem dowodowym przed jej wydaniem;

2) art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez błędne przyjęcie, iż tryb określony przez ustawodawcę może zostać pominięty, ponieważ można go zastąpić pismem, czego nie akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21;

3) art. 21 ust. 16a ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1720 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.r.m."), poprzez wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5-9 i pkt 10 lit. a tiret pierwsze i trzecie u.p.r.m.

Wskazując na powyższe uchybienia, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miały istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Dyrektor Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, że informacje, których udostępnienia żąda skarżący, ze względu na swój charakter nie stanowią informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej twierdzenia są zasadne.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M.Z. z dnia 12 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie szczegółowych informacji (pkt 1-10 wniosku) dotyczących anten znajdujących się na dachu budynku Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...].

W sprawie nie jest sporne, iż Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej oraz czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pismo organu z dnia 24 marca 2023 r. jest w istocie decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi zatem o taką informację, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Przyjąć zatem należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądana przez skarżącego w jego wniosku z dnia 12 marca 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej. WSA w Krakowie trafnie stwierdził bowiem, że anteny, których dotyczą sformułowane przez skarżącego zapytania, są elementem Systemu Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego, którym zgodnie z art. 3 pkt 15 u.p.r.m. jest system teleinformatyczny umożliwiający przyjmowanie zgłoszeń alarmowych z centrów powiadamiania ratunkowego, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego, oraz powiadomień o zdarzeniach, dysponowanie zespołów ratownictwa medycznego, rejestrowanie zdarzeń medycznych, prezentację położenia geograficznego miejsca zdarzenia, pozycjonowanie zespołów ratownictwa medycznego oraz wsparcie realizacji zadań przez zespoły ratownictwa medycznego, wojewódzkiego koordynatora ratownictwa medycznego i krajowego koordynatora ratownictwa medycznego. Informacja w zakresie charakterystyki anten znajdujących się na dachu budynku Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] dotyczy zatem szeroko pojętego "wykonywania zadań publicznych", tj. zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast uznał, że pismo Dyrektora z dnia 24 marca 2023 r. – jakkolwiek nie zostało nazwane "decyzją" – to jednak wypełnia wszelkie warunki, które musi posiadać decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z kolei przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Według art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie kwestionuje się stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu wydającego akt; 2) wskazanie adresata aktu; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy; 4) podpis osoby reprezentującej organ. Do powołanego minimum elementów nie należy zatem literalne określenie pisma jako "decyzji", jak również pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

Sporządzone w niniejszej sprawie przez Dyrektora pismo z dnia 24 marca 2023 r. niewątpliwie wypełnia w/w kryteria. Pismo to zawiera bowiem: 1) oznaczenie organu wydającego akt (Dyrektor Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej); 2) wskazanie adresata aktu (M.Z.); 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy (odmówiono udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji) oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ (podpis Dyrektor A.B., która zgodnie z załączonym do akt sprawy wydrukiem z KRS jest uprawniona do reprezentowania organu). W okolicznościach tej konkretnej sprawy należy jednak wskazać na niedopuszczalność wykorzystywania na niekorzyść skarżącego poglądów, które ukształtowały się w doktrynie i orzecznictwie w celu ochrony sytuacji prawnej adresatów działań szeroko rozumianej administracji publicznej, tj. ich wykorzystywania dla ograniczenia prawa do sądu tych podmiotów. Powołane powyżej ugruntowane stanowisko, że pismo adresowane przez organ administracji do podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, które zawiera cztery tzw. elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis, pozwala zakwalifikować to pismo jako akt administracyjny (decyzję), służy zwalczaniu negatywnego zjawiska tzw. ucieczki organów administracji od formy decyzji administracyjnej, a nie sanowaniu ich wadliwych działań i ograniczaniu konstytucyjnego prawa do sądu, a do tego sprowadzałoby się w istocie przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze zwykłego pisma spełnia wymogi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym przesądza o niezasadności skargi na bezczynność w tej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2013 r.: sygn. akt I OSK 1880/13, sygn. akt I OSK 1881/13 i sygn. akt I OSK 1939/13). W niniejszej sprawie zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji o uznaniu pisma organu z dnia 24 marca 2023 r. za decyzję administracyjną wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – oznaczałoby w istocie dla skarżącego kasacyjnie ograniczanie jego prawa do sądu, bowiem nie miałby on już na tym etapie możliwości zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego z uwagi na upływ stosownych terminów procesowych.

W konsekwencji przyjąć należało, że skoro w tej sprawie przesądzono, że żądane przez M.Z. we wniosku z dnia 12 marca 2023 r. informacje mają charakter informacji publicznej, to Dyrektor winien był albo wnioskowaną informację publiczną stronie udostępnić, albo też – jeżeli uważał, że zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia – wydać w tym zakresie stosowną decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powołując w niej konkretną podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej (zawartą w przepisach u.d.i.p., a ewentualnie powiązaną z przepisami innych aktów prawnych) oraz w sposób dostateczny uzasadnić swoje stanowisko.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. okazał się zasadny.

Jednocześnie podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ramach niniejszego postępowania odnosić się do konkretnej przesłanki ewentualnej odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego kasacyjnie informacji publicznej, a więc do kwestii legalności ewentualnie wydanej w tym zakresie decyzji, bowiem przedmiotem tej sprawy jest wyłącznie bezczynność organu, a nie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też zarzut naruszenia art. 21 ust. 16a u.p.r.m., poprzez wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5-9 i pkt 10 lit. a tiret pierwsze i trzecie u.p.r.m. – jako przedwczesny – nie mógł podlegać ocenie. W konsekwencji również dokonane w tym zakresie ustalenia Sądu pierwszej instancji należy uznać za przedwczesne i niewiążące w sprawie. Ubocznie należy jedynie zauważyć, iż treść art. 21 ust. 16a u.p.r.m. wskazuje, iż określone w nim informacje, które stanowią tajemnicę prawnie chronioną, nie podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie oznacza jednak, iż stosowanie przepisów u.d.i.p. jest w takim przypadku wyłączone. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego, a więc art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie zakwestionowano w nim omówione wyżej błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji pisma z dnia 24 marca 2023 r. za decyzję, to jednak zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia w/w przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Przepis ten nie może także – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku WSA w Krakowie. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zobowiązał Dyrektora Powiatowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...] do rozpoznania wniosku M.Z. z dnia 12 marca 2023 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Dyrektora, czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O powyższym orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.