II SA/Bk 454/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-04	
Data wpływu	2016-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Markowski	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 103 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Tezy
Okoliczność dopuszczalności zawarcia umowy o ponoszeniu kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej również z podmiotami spoza kręgu zobowiązanych ustawowo osób do ponoszenia takich kosztów oraz okoliczność dopuszczalności umownego określenia kwoty partycypacji poniżej dopuszczalności ustawowego obciążenia, za czym przemawia wynikający z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) fakt brania pod uwagę przy zawieraniu umowy nie tylko wysokości dochodów ale też możliwości finansowych strony umowy - wskazują, że w każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od danej osoby opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji zawarcia umowy o wysokości partycypacji, gdy kwota tej partycypacji odbiega od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej, a niejednokrotnie zobowiązanie umowne jest niewykonywane, czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., doszło do ustalenia należnej od skarżącego M. P. opłaty za pobyt babci skarżącego – Ł. R. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ulicy Ś. [...]. Mocą tej decyzji opłatę ustalono: w wysokości 452,31 złotych od dnia 15 lutego 2016r. do 29 lutego 2016r, w wysokości 874,45 złotych od dnia 1 marca 2016r. do dnia 31 marca 2016r. i w wysokości po 932,45 złotych miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Ł. R. – babcia skarżącego jest osobą wymagającą całodobowej, stałej opieki ze względu na stan zdrowia i wiek, której wystarczająco nie można zapewnić w formie usług opiekuńczych. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. skierował Ł. R. poza kolejnością do DPS w B. na czas nieokreślony ustalając należną od skierowanej opłatę za pobyt w placówce na kwotę 945,85 złotych miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. orzeczono o umieszczeniu Ł. R. w DPS, w którym skierowana do placówki osoba przebywa od dnia 15 lutego 2016r. Następnie organ I instancji wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca placówki a w pierwszej kolejności do wnoszenia opłaty zobowiązany jest mieszkaniec domu. Dopiero gdy ten nie jest w stanie pokryć całego kosztu utrzymania, opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwa gminę. Zgodnie z opisanymi zasadami, ustalona została opłata należna od samej podopiecznej począwszy od dnia jej przyjęcia do placówki. Opłata ta w kwocie 945,85 złotych miesięcznie, nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu pobytu i utrzymania osoby w DPS, wynoszącego do 31 marca 2016r. kwotę 3205,00 a od 1 kwietnia 2016r. – kwotę 3321,00 złotych. Obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa na dwóch córkach: M. P. i H. R. oraz trzech wnukach: A. R., A. P. i M. P., którzy winni, w zależności od swojej sytuacji dochodowej, partycypować w kosztach pobytu matki/babci w DPS. Organ po zbadaniu sytuacji materialnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, ustalił, że jedynie dochody córki pensjonariuszki DPS – M. P. oraz wnuczki A. R. nie przekraczają 300 % kryterium dochodowego, stanowiącego kwotę wolną od przeznaczenia na pokrycie kosztów pobytu osoby bliskiej w DPS i tylko wobec tych osób nie zaistniały podstawy do ustalenia kwoty partycypacji w pokryciu kosztów pobytu w placówce Ł. R. Opłatę ustalono natomiast od córki H. R. w kwocie 263,92 złotych za okres do 29 lutego 2016r. i w kwocie po 510,25 złotych miesięcznie począwszy do 1 marca 2016r oraz od dwojga wnuków w osobach A. P. i skarżącego M. P. Obciążenie każdego z nich wysokością partycypacji w ponoszeniu kosztów utrzymania babci w całodobowej placówce opiekuńczej, nastąpiło w wysokości ½ różnicy między średnim kosztem utrzymania w placówce a sumą wpłat ciążących na samej pensjonariuszce Ł. R. oraz wpłat ciążących na córce H. R. Należna od skarżącego opłata wyliczona według opisanego schematu obliczeń wyniosła kwotę 452,31 złotych od dnia 15 lutego 2016r. do 29 lutego 2016r., kwotę 874,45 złotych od dnia 1 marca 2016r. do dnia 31 marca 2016r. i kwotę po 932,45 złotych miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2016r.

M. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy wysokość należnej od odwołującego się partycypacji w kosztach pobytu babci w placówce została ustalona w dniu 8 stycznia 2016r. zawartą w trybie art. 103 ustawy o pomocy społecznej umową;

- naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego i uprzedniego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia obowiązków strony związanych z pobytem babci w DPS, w tym zaniechanie wyjaśnienia konieczności dwukrotnego badania sytuacji finansowej skarżącego i konieczności wydania decyzji mimo obowiązywania umowy regulującej zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu babci w placówce;

- naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, jakimi przesłankami kierował się przy ustaleniu pierwotnej wysokości opłaty i z jakich przyczyn wysokość tej opłaty zmieniła się w stosunku do opłaty ustalonej uprzednio w umowie zawartej dnia 8 stycznia 2016r. oraz z jakiego powodu konieczne było dwukrotne badanie sytuacji finansowej skarżącego a w konsekwencji poprzez prowadzenie postepowania w sposób podważający zaufanie obywatela do państwa;

- naruszenia art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania w odpowiednim czasie wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu swobodnego podjęcia decyzji dotyczącej umieszczenia babci w placówce w oparciu o kompletne i wyczerpujące ustalenia, w tym w szczególności znajomość kosztów związanych z pobytem w Domu Pomocy Społecznej, dokonania dowolnej zmiany ustaleń poczynionych we wcześniejszych etapach postępowania, skutkujących zwiększeniem opłaty należnej od strony, przy braku wyczerpującego uzasadnienia tej zmiany, ustalenia zobowiązania z mocą wsteczną od dnia 15 lutego 2016r. tj. również za okres związania umową zawartą przez skarżącego z Dyrektorem MOPR w B.;

- naruszenia art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności i ustaleń poczynionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. o ustaleniu opłaty za pobyt Ł. R. w DPS (której nie doręczono skarżącemu), jak również poprzez zaniechanie wyjaśnienia konieczności wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta w drodze umowy zawartej ze stroną w dniu 8 stycznia 2016r.

Decyzją z dnia [...] maja 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bi. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do zasad partycypowania osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, w ponoszeniu wydatków pokrywających średni koszt utrzymania osoby przebywającej w placówce. Kolegium wskazało, że skarżący jest kawalerem, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę wynoszący 5401, 46 złotych przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 3499, 45 złotych. Uzasadnione więc było ustalenie wobec skarżącego opłaty za pobyt babki w DPS w wysokościach wyliczonych przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na ustalenie kwoty partycypacji w sposób umowny, wyłączający – zdaniem strony – dopuszczalność późniejszego decyzyjnego ustalenia opłaty, Kolegium wskazało, że umowa zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym. Kolegium podkreśliło, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę bliską dla umieszczonego w DPS, kreuje nie umowa, lecz decyzja administracyjna. W orzecznictwie, umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, traktuje się nie jako źródło obowiązku ponoszenia opłaty (ten wynika z art. 61 ustawy o pomocy społecznej), lecz jako czynność, za której pośrednictwem można kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku niewykonywania umowy, możliwe jest wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Kolegium podkreśliło, że z adnotacji urzędowej sporządzonej dnia 20 kwietnia 2016r. wynika, że zarówno M. P., jak i A. P. do dnia sporządzenia adnotacji nie dokonali żadnej wpłaty wynikającej z zawartej umowy. M. P. pismem z dnia 19 lutego 2016r. wystąpił o zwolnienie z opłaty za pobyt babci Ł. R. w placówce. Uzasadnione zatem było podjęcie decyzji i ustalenie należnej od skarżącego opłaty.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną M. P. powtórzył zarzuty odwołania:

- naruszenia art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy wysokość należnej od odwołującego się partycypacji w kosztach pobytu babci w placówce została ustalona w dniu 8 stycznia 2016r. umową zawartą w trybie art. 103 ustawy o pomocy społecznej;

- naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego i uprzedniego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla ustalenia obowiązków strony związanych z pobytem babci w DPS, w tym zaniechanie wyjaśnienia konieczności dwukrotnego badania sytuacji finansowej skarżącego i konieczności wydania decyzji mimo obowiązywania umowy regulującej zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu babci w placówce;

- naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, jakimi przesłankami kierował się przy ustaleniu pierwotnej wysokości opłaty i z jakich przyczyn wysokość tej opłaty zmieniła się w stosunku do opłaty ustalonej uprzednio w umowie zawartej dnia 8 stycznia 2016r. oraz z jakiego powodu konieczne było dwukrotne badanie sytuacji finansowej skarżącego a w konsekwencji poprzez prowadzenie postepowania w sposób podważający zaufanie obywatela do państwa;

- naruszenia art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania w odpowiednim czasie wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu swobodnego podjęcia decyzji dotyczącej umieszczenia babci w placówce w oparciu o kompletne i wyczerpujące ustalenia, w tym w szczególności znajomość kosztów związanych z pobytem w Domu Pomocy Społecznej, dokonania dowolnej zmiany ustaleń poczynionych we wcześniejszych etapach postępowania, skutkujących zwiększeniem opłaty należnej od strony, przy braku wyczerpującego uzasadnienia tej zmiany, ustalenia zobowiązania z mocą wsteczną od dnia 15 lutego 2016r. tj. również za okres związania umową zawartą przez skarżącego z Dyrektorem MOPR w B.;

- naruszenia art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności i ustaleń poczynionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. o ustaleniu opłaty za pobyt Ł. R. w DPS (której nie doręczono skarżącemu), jak również poprzez zaniechanie wyjaśnienia konieczności wydania zaskarżanej decyzji w sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta w drodze umowy zawartej ze stroną w dniu 8 stycznia 2016r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem błędne jest upatrywanie w fakcie zawarcia umowy o wysokości wnoszonej opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, przeszkody dla decyzyjnego ustalenia wysokości należnej opłaty, uwzględniającej maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego, wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba został skierowana do domu pomocy społecznej.

Jednocześnie w ustępie 2 – gim art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 "a" ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2"c" ustawy).

Zdaniem Sądu okoliczność dopuszczalności zawarcia umowy o ponoszeniu kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej również z podmiotami spoza kręgu zobowiązanych ustawowo osób do ponoszenia takich kosztów oraz okoliczność dopuszczalności umownego określenia kwoty partycypacji poniżej dopuszczalności ustawowego obciążenia, za czym przemawia wynikający z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej fakt brania pod uwagę przy zawieraniu umowy nie tylko wysokości dochodów ale też możliwości finansowych strony umowy, wskazują, że w każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od danej osoby opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji zawarcia umowy o wysokości partycypacji, gdy kwota tej partycypacji odbiega od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej a niejednokrotnie zobowiązanie umowne jest niewykonywane, czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Skład orzekający zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy miedzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony (vide: stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym wcześniej wyroku o sygn. I OSK 204/10). Naczelny Sąd Administracyjny prezentując ów pogląd nawiązał do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko i P. Zaborniaka, w którym wyrażone zostało stanowisko, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Mając zatem na uwadze fakt, że do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie można przymusić oraz, że kwoty określone umową (umowami) mogą nie wyczerpywać zasobów finansowych osób zobowiązanych ustawą do partycypacji w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej, dopuszczalnych w świetle ustawy o pomocy społecznej do przeznaczenia na ten cel, oraz że organ ma ograniczone instrumenty prawne do wyegzekwowania kwot umownie zadeklarowanych a nie wnoszonych a także biorąc pod uwagę odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej, wydanie decyzji o ustaleniu opłat mimo wcześniejszego zawarcia umowy, nie staje się bezprzedmiotowe. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powinno nastąpić dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 30 października 2012r. sygn. I OSK 653/12)

Skład orzekający nie zgadza się także z zarzutem niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej okresu wstecznego tj. okresu od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Bez wątpienia decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącego opłat z tytułu pobytu babci Ł. R. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżący jest wnukiem Ł. R. (zstępnym) a jego dochód netto od początku pobytu babci w domu pomocy społecznej tj. od połowy lutego 2016r. do daty orzekania przez organ I instancji przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tj. 300% ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość ustalonej opłaty stanowi połowę różnicy między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS w B. (do 31 marca 2016r. sumą 3 205,00 złotych a od 1 kwietnia 2016r. sumą 3321,00 złotych) a opłatą uiszczaną przez mieszkańca Ł. R. (od połowy lutego 2016r. do końca lutego 2016r. sumą 489,23 zł a od 1 marca 2016r. sumą po 945,85 zł miesięcznie) oraz opłatą ponoszoną przez H. R. - córkę mieszkańca (za połowę miesiąca lutego 2016r. sumą 263,92 zł a od 1 marca 2016r. sumą po 510,25 zł). Drugą połową różnicy między ww. sumami obciążona została siostra skarżącego wnuczka A. P. Ustalone kwoty opłaty za poszczególne okresy mieszczą się w nadwyżce dochodów netto skarżącego ponad kwotę wolną od obciążenia na cel określony w decyzji.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że kwestia ewentualnego zwolnienia z należnych opłat winna być oceniana po przesądzeniu ich wysokości w poszczególnych okresach. Oceny sprawy nie zmienia też wykazana na rozprawie okoliczność przelewów pieniężnych kwot wynikających z umowy na pokrycie kosztów pobytu babci w domu pomocy społecznej. Z potwierdzenia przelewów wynika, że wpłat skarżący zaczął dokonywać po 20 kwietnia 2016r. tj. po dacie stwierdzenia przez organ braku wywiązywania się z umowy i po skierowaniu do niego przez organ pisma informującego o rozwiązaniu umowy. Niewątpliwie kwoty wpłacone dobrowolnie powinny podlegać zarachowaniu na poczet należnych opłat.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego a w konsekwencji skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).