Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi ,,A’’ S.A. w G. na rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.

Spółka A S.A. z siedzibą w G. zaskarżyła w całości informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny wniosku Skarżącej nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 37 w zw. z art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 — 2020 (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej w skrócie jako "ustawa wdrożeniowa") oraz w zw. z art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. UE L 187 z 26.06.2014 ze zm., dalej jako "Rozporządzenie Komisji nr 651/2014"), przez nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie spełniania przez nią kryterium formalnego "kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy" w rozumieniu art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, polegającą na:

a) dowolnej ocenie przedłożonych przez Skarżącą wraz z wnioskiem o dofinasowanie załączników i informacji z nich wynikających,

b) selektywnym wyborze okoliczności wynikających z wniosku o dofinansowanie oraz załączonej doń dokumentacji i pominięcie istotnych okoliczności, które wpływały na znaczącą poprawę sytuacji finansowej Skarżącej,

c) braku zastosowania rzetelnych i przejrzystych kryteriów oceny, przez dowolny i nieuzasadniony wybór kryteriów doboru okoliczności mających znaczenie dla ustalenia sytuacji finansowej Skarżącej, przeprowadzenie dowolnej, nieznajdującej oparcia w przepisach, wykładni przesłanek formalnych określonych w dokumentacji konkursowej i przepisach prawa, dla oceny okoliczności podlegających ocenie w ramach ustalania sytuacji finansowej Skarżącej,

d) dokonywanie wykładni przesłanek właściwych dla momentu i podstaw ustalenia sytuacji finansowej Skarżącej na podstawie wyjaśnień Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Instrukcji wypełniania wniosku w sposób nieuwzględniający wagi, celu i funkcji rzeczonych dokumentów,

e) braku spójności w ocenie okoliczności dotyczących sytuacji finansowej Skarżącej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Skarżąca nie spełnia powyżej wskazanego kryterium formalnego i w konsekwencji negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie Skarżącej;

2) art. 58 w zw. z art. 37 ustawy wdrożeniowej przez nieprzekazanie Skarżącej w ramach informacji o nieuwzględnieniu protestu jasnego, spójnego, rzetelnego i przejrzystego uzasadnienia dla dokonanej przez rozpatrującą protest Instytucję oceny działania [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., co powoduje niemożność pełnego zrozumienia, w sposób niebudzący wątpliwości i budujący zaufanie do organów państwa przesłanek, jakimi kierowały się oceniające projekt Instytucje w ramach negatywnej oceny spełniania przez Skarżącą kryterium formalnego kwalifikowalności podmiotowej wnioskodawcy, a w konsekwencji również niemożności przeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu swej skargi Spółka wskazała, że [...] r. złożyła do Instytucji Organizującej Konkurs -Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w C. (w skrócie jako ,,IOK") wniosek o dofinansowanie projektu, któremu został nadany numer [...] (,,Wniosek o dofinansowanie"). Wniosek został złożony w ramach konkursu o numerze [...]. W wyniku oceny kryteriów formalnych złożonego wniosku, pismem z dnia [...] r. IOK stwierdziła niespełnienie kryterium formalnego - kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy, gdyż uznała, że Skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. W związku z tą oceną, Skarżąca wniosła protest, w którym uzasadniła swoje stanowisko, że ocena ta nie została przeprowadzona prawidłowo, dołączając do protestu opinię niezależnego biegłego rewidenta. lOK stwierdziła brak podstaw do zmiany negatywnej oceny formalnej projektu, zaś protest został przekazany do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] - Zarządu Województwa [...]. [...] r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Skarżącą że jej protest nie został uwzględniony, a przeprowadzoną ocenę formalną w zakresie spełniania kryterium, kwalifikowalności podmiotowej wnioskodawcy uznano za właściwą.

Ze stanowiskiem tym Skarżąca nie zgodziła się. Wskazała, że zgodnie z Regulaminem konkursu załączyła do wniosku o dofinansowanie sprawozdanie finansowe za ostatni, zamknięty okres finansowy (od [...] r. do [...]r.) oraz dwa okresy poprzednie. Z uwagi na termin składania wniosku ([...]r.) sprawozdanie za ostatni okres finansowy obrazowało jej sytuację sprzed 11 miesięcy względem daty złożenia wniosku. W tym czasie miały miejsce zdarzenia, które pozytywnie wpłynęły na sytuację Skarżącej, co udokumentowała złącznikami do wniosku. Chodzi o emisję [...] akcji o wartości nominalnej [...] gr., przy cenie emisyjnej [...]zł, i podniesienie kapitału zakładowego o [...]zł oraz kapitału zapasowego o [...]zł (środki w wysokości v zł) zostały zaksięgowane na koncie Skarżącej [...]r) oraz o umorzenie zobowiązań w kwocie [...]zł wobec B na podstawie umowy z [...]r.

Instytucja Zarządzająca bezpodstawnie odrzuciła załączone przez nią do wniosku dokumenty dotyczące umorzenia zobowiązań Spółki, wychodząc z założenia, że ocena sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy powinna być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty z ostatniego okresu obrachunkowego. Tymczasem, zdaniem Skarżącej, ocena kwalifikowalności podmiotowej powinna być dokonana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, gdyż w definicji tego terminu, zawartej w art. 2 ust. 18 lit. a) Rozporządzenia Komisji nr 651/2014, nie ma określenia, które wskazywałoby na to, że warunek ten ma być oceniany za ostatni rok obrotowy. Wadliwość stanowiska Instytucji Zarządzającej wynika również z tego, że oparła się na piśmie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014 kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy ma być oceniana w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz załączniki. Wadliwie Instytucja Zarządzająca powołała się na Instrukcję wypełniania wniosku, która jest jedynie instrukcją dla wnioskodawców jak wypełnić wniosek i nie może być podstawą do oceny, na który moment ustala się kryterium kwalifikowalności podmiotowej.

Skarżąca uznała równocześnie, że uzasadnienie stanowiska Instytucji Zarządzającej jest niespójne. Z jednej bowiem strony uwzględniono podwyższenie kapitału zakładowego, a z drugiej nie uwzględniono umorzenia zobowiązań Skarżącej, co nastąpiło ze skutkiem natychmiastowym, z chwilą zawarcia z wierzycielem umowy z [...] r., a co wskazuje na dowolność oceny Instytucji Zarządzającej i arbitralność jej działań. Wszystko to doprowadziło do błędnej oceny Skarżącej jako przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Było też naruszeniem art. 37 ustawy wdrożeniowej wymagającego przejrzystej i rzetelnej oceny wniosków o dofinansowanie. Dla wykazania nieprawidłowości w obliczeniach przy ocenie kwalifikowalności podmiotowej Skarżąca złożyła opinię biegłego rewidenta, która potwierdza jej stanowisko.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej o stwierdzenie, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 tej ustawy. Wnioskom tym towarzyszy żądanie zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że umorzenie zobowiązań Spółki przełoży się na rozpoznanie w Spółce przychodu przeniesionego następnie na wynik finansowy za lata 2019-2020 i dzięki temu w spółce powinien pojawić się zysk. Natomiast nowa emisja pokryje częściowo straty z lat ubiegłych. W sprawozdaniu finansowych za lata 2019-2020 Spółka wykaże dodatnie kapitały własne i nie będzie spełniać przesłanek przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji. Nie mniej jednak operacje te będą miały wpływ i zostaną ujawnione dopiero w sprawozdaniu finansowym za okres od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2020 r., czyli w dokumencie, który dopiero powstanie i który nie mógł być brany pod uwagę na etapie oceny wniosku. W swym stanowisku Spółka neguje postanowienia Regulaminu konkursu i praktykę oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy w oparciu o dane z ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego. W ten sposób zmierza do przyjęcia innej daty oceny jej sytuacji finansowej niż w stosunku do pozostałych uczestników konkursu, oczekuje zatem odstępstwa od regulaminu konkursu, co byłoby złamaniem dyrektywy zawartej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – równego dostępu do dofinansowania ze środków publicznych. Powołując się następnie na postanowienia Regulaminu konkursu oraz stanowiącą załącznik do Regulaminu Instrukcję wypełniania wniosku Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że oceny, czy przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej dokonuje się na podstawie dokumentów za ostatni, zamknięty rok obrotowy, czyli na podstawie ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego oraz danych o zysku/stratach z lat poprzednich i podstawienie danych do algorytmu wynikającego z art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Słusznie zatem IOK nie uwzględniła umorzenia zobowiązań Spółki dokonanych umową z [...] r. Tak samo powinna być potraktowana operacja dokapitalizowania Spółki, która odnosi skutek dopiero w dacie wpisania podwyższenia kapitału zakładowego do rejestru KRS, co dokonało się [...], a zatem po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Ponieważ jednak oceny projektu dokonano już po [...]r. , a podwyższenie kapitału stało się zdarzeniem pewnym i potwierdzonym wpisem urzędowym w rejestrze, IOK uwzględniła ten fakt, a Instytucja Zarządzająca nie zakwestionowała, kierując się praktyką niepogarszania sytuacji wnioskodawcy wnoszącego protest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga jest nieuzasadniona. Oceniając negatywnie protest Skarżącej Instytucja Zarządzająca nie naruszyła prawa.

Bezspornym w sprawie jest, że bez uwzględnienia umorzonych zobowiązań Spółki wobec B Skarżącą należało uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014. Świadomość Skarżącej tego faktu wynika z treści załączonego do wniosku o dofinansowanie dokumentu pt. "[...]". Istotą sporu prowadzonego w niniejszej sprawie staje się zatem odpowiedź na pytanie, czy oceniając sytuację Spółki pod tym kątem Instytucja Zarządzająca, a wcześniej Instytucja Organizująca Konkurs powinny były uwzględnić umorzenie tych zobowiązań. Jest to zatem pytanie na podstawie jakich dokumentów i dowodów ocena ta powinna być przeprowadzona.

Słusznie, zdaniem Sądu, Instytucja zarządzająca uznała, że odpowiedzi na to pytanie należy doszukiwać się w Regulaminie konkursu, który został przedstawiony każdemu uczestnikowi konkursu i przez każdego uczestnika został przyjęty do wiadomości i stosowania. Art. 2 ust. 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014 zawiera definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji i do tego rola tego przepisu sprowadza się. Wynika z niego, że przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności (tu następuje wyliczenie tych okoliczności). Twierdzenie, że ten przepis nakazywał Instytucji Zarządzającej uwzględnienie faktu umorzenia wierzytelności Spółki jest dowolne. Argumentowanie w ten sposób, że gdyby prawodawca chciał, by warunek ten był badany za ostatni rok obrotowy, to by tak napisał, nie jest zadowalające. Po pierwsze dlatego, że przepis ten nie dotyczy wprost takich kwestii, jak ta, na jaki moment należy badać sytuację finansową uczestnika konkursu, ale uwzględnienie definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji prowadzi do określonych wniosków. Zgodnie z tą definicją przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji...w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Należy zatem wziąć pod uwagę to, że dane niezbędne do tych obliczeń wynikają ze sprawozdania finansowego, które sporządza się na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości), a księgi rachunkowe zamyka się, co do zasady, na dzień kończący rok obrotowy (art. 1 ust. 2 ustawy o rachunkowości). Twierdzenie zatem, że badania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa dokonuje się na dzień zamknięcia roku obrotowego i na podstawie zatwierdzonego sprawozdania nie może naruszać art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji nr 651/2014.

Po drugie w wykładni przepisu prawa istotne jest to, co prawodawca wyraził w jego treści, a nie to, co jeszcze mógł, a z czego zrezygnował, bo tu łatwo o dowolność wnioskowania. Jeżeli prawodawca nie zamieścił wprost w przepisie warunku badania sytuacji przedsiębiorstwa z chwili zamknięcia ostatniego roku obrotowego, to wcale nie musi oznaczać, że miał na myśli to, na co wskazuje Skarżąca, że to ma być moment składania wniosku. Nie ma normatywnej podstawy do takiego twierdzenia. Rozwiązania tej kwestii należy upatrywać w regulaminie konkursu, którego opracowanie należy do właściwej instytucji przeprowadzającej konkurs (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z pkt 12 Regulaminu "Załączniki" -Integralną część niniejszego Regulaminu konkursu stanowią: Załącznik nr 1: Wzór wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ....; Załącznik nr 2: Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ... . Postanowienia tych załączników muszą być zatem traktowane jako postanowienia Regulaminu konkursu, gdyż stanowią jego integralną część. Zgodnie z postanowieniami instrukcji wypełniania wniosku wnioskodawca obowiązany jest złożyć wszystkie wymagane załączniki zgodnie z listą załączników wskazaną w ogłoszeniu o konkursie, to dotyczy dokumentów finansowych za ostatnie 3 lata obrachunkowe poprzedzające rok składania wniosków wraz z potwierdzeniem złożenia. Badanie sytuacji finansowej uczestnika konkursu dokonywane jest na podstawie dokumentów za ostatni zamknięty rok obrachunkowy. Chodzi tu o załączniki do wniosku, co słusznie podnosi Spółka, ale nie zauważa, że chodzi o załączniki wskazane w ogłoszeniu o konkursie i instrukcji wypełniania wniosków, a nie o każdy dowolny, sporządzony przez wnioskodawcę załącznik, bo takie pojmowanie konkursu jest zaprzeczeniem równorzędnych i jednakowych warunków dla wszystkich jego uczestników, wprowadza dowolność. Przyjęcie danych z ostatniego zatwierdzonego sprawozdania finansowego daje zobiektywizowane i potwierdzone warunki pozwalające na jednakowe potraktowanie wszystkich uczestników konkursu. Skarżąca domaga się w istocie odstąpienia od warunków konkursowych po to, by przyjąć inny, korzystniejszy dla siebie sposób ustalania, czy znajduje się w trudnej sytuacji. Przyjęcie praktyki, jakiej domaga się Spółka byłoby naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił również zarzutu dowolnej oceny przez Instytucję Zarządzającą wniosku i załączników Skarżącej, selektywnego wyboru okoliczności wynikających z dokumentów, braku zastosowania rzetelnych i czytelnych kryteriów oceny jej sytuacji finansowej. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu, postępowanie IOK oraz Instytucji Zarządzającej czyni zadość tym wymogom, a stanowisko Skarżącej prowadzi do ich naruszenia.

Odwołanie się do wyjaśnień Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, bez względu na to, czy było uzasadnione, czy nie – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu przez Instytucję Zarządzającą jest, zdaniem Sądu, na tyle jasne i konkretne, że nie budzi wątpliwości co do jego motywów i podstaw prawnych. W pełni poddaje się sądowej kontroli, bo wynika z niego jasno, jakie kryteria kontroli sytuacji finansowej Spółki przyjęto i z czego to wynika. Nie ma tu mowy o naruszeniu art. 58 ustawy wdrożeniowej, który wymaga poinformowania wnioskodawcy na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu, a w szczególności o treści rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem, a w przypadku nieuwzględnienia protestu – z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Instytucja wyjaśniła również, że nie podważyła stanowiska IOK co do uwzględnienia podwyższenia kapitału zakładowego i zapasowego po to, by nie pogarszać sytuacji podmiotu składającego protest. Ta kwestia również nie wpływa na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie protestu pozostaje prawidłowe. Spółka była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji bez względu na to, czy w ocenie tej uwzględnić podwyższenie kapitału zakładowego i zapasowego, czy nie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.