Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa po rozpoznaniu 6 marca 2025r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: odrzucić skargę

Skarżący wnioskiem z [...] marca 2024r. zwrócił się do Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej (zwany dalej "Dowódcą") o wyrównanie uposażenia zasadniczego i przyznania dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu powołał się na art. 479 i art. 480 ustawy 11 marca 2022r. o Obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024r., poz. 248 ze zm., zwana dalej "u.o.O.") i zaznaczył, że decyzją Prezydenta RP z [...] października 2023r. został mianowany na stopień podporucznika, ale przysługujące z tego tytułu uposażenie jednostka zaczęła wypłacać dopiero w grudniu 2023r. Zwrócił się także o przyznanie podległym żołnierzom TSW (wyznaczonym na stanowiska służbowe przewidziane w etatach jako stanowiska dowódcze) dodatku funkcyjnego, o których mowa w art. 479 i 480 u.o.O. i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 6 grudnia 2023r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy nie będących żołnierzami zawodowymi.

Skarżący w odwołaniu z 13 marca 2024r. wniósł o wyrównanie zaległego uposażenia, wskazując na obowiązujące przepisy.

Dowódca rozkazem personalnym z [...] marca 2024r. zwolnił Skarżącego z terytorialnej służby wojskowej przed upływem jej trwania i przeniósł do pasywnej rezerwy, w związku z ww. wnioskiem. Stwierdził też wygaśnięcie obowiązku mobilizacyjnego na stanowisku służbowym. Na poczet terytorialnej służby wojskowej zaliczono Skarżącemu 523 dni. Skarżącego skreślono z ewidencji i wszelkiego rodzaju zaopatrzenia ww. Brygady z dniem [...] marca 2024r.

Skarżącego wezwano pismem z 18 czerwca 2024r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania przez podanie:

- substratu zaskarżenia (organ wydający, numeru i daty decyzji),

- wskazanie doręczenia Skarżącemu ww. decyzji.

Skarżącego pouczono, że nieuzupełnienie braków formalnych spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie, pismem z 3 lipca 2024r. wskazał, że odwołanie z [...] marca 2024r. przekazano Dowódcy drogą służbową i powinno zostać uzupełnione o stanowisko organu niższego szczebla z uzasadnieniem. Skarżący 6 marca 2024r. otrzymał od przełożonego odpowiedź, że wniosek nie został rozpoznany pozytywnie i Skarżący posiada w tym zakresie zachowane wiadomości.

Dowódca decyzją z [...] kwietnia 2024r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącemu uposażenia zasadniczego z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie od 25 do 26 listopada 2023r. i od 28.11.203r. do 2.12.2023r. według posiadanego od 27.10.2023r. stopnia wojskowego [...], [...]. W uzasadnieniu powołano się na art. 479 ust. 1 u.o.O i na rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 28 grudnia 2022r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy nie będących żołnierzami zawodowymi stawki uposażenia zasadniczego żołnierzy w kwotach dziennych według stopnia etatowego zajmowanego stanowiska służbowego, określonego stopniem wojskowym, oraz według posiadanego przez żołnierza stopnia wojskowego są określone w załączniku do rozporządzenia. W ocenie Dowódcy, Skarżący od 2 grudnia 2023r. zajmował stanowisko służbowe dowódcy sekcji. W związku z tym otrzymywał uposażenie zasadnicze, zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym dowódcy sekcji, a dopiero od 3 grudnia 2023r. uposażenie zasadnicze w wysokości przysługującej z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy plutonu. Uposażenie zasadnicze przysługuje według zajmowanego stanowiska służbowego, a nie jak wskazuje Skarżący według posiadanego stopnia wojskowego.

Skarżącego pismem z 30 sierpnia 2024r. poinformowano o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania, w związku z uchybieniem terminu.

Skarżący 20 września 2024r. złożył do Dowódcy ponaglenie w związku z nierozpoznanym w terminie odwołaniem. Skarżący nie zgodził się z tezą o uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Podnosi, że Dowódca nie odniósł się w sposób merytoryczny do odwołania.

Minister Obrony Narodowej postanowieniem z [...] października 2024r. Stwierdził, że Dowódca dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; wyznaczył Dowódcy termin 2 tygodni na załatwienie sprawy, stwierdził, że przewlekłość nie miała rażącego naruszenia prawa i zobowiązał Dowódcę do wyjaśnienia przyczyn przewlekłości postępowania oraz podjęcia środków zapobiegających wystąpieniu tożsamych sytuacji.

Dowódca postanowieniem z [...] listopada 2024r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie Skarżącego z 14 marca 2024r. było niedopuszczalne, bo w dniu jego złożenia nie istniał jeszcze w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia. Decyzję o odmowie wypłacenia należnego uposażenia wydano [...] kwietnia 2024r. Skarżący decyzję tę odebrał 24 kwietnia i dopiero wówczas otworzył się Skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Skoro przed złożeniem odwołania nie doszło do wydania i doręczenia decyzji, odwołanie było niedopuszczalne na mocy art. 134 k.p.a.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2024r. wniósł o:

- stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w sprawie dotyczącej odwołania z [...] marca 2024r. od decyzji Dowódcy "która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa",

- zobowiązanie Dowódcy do załatwienia sprawy i wydania decyzji – w szczególności pełnego uzasadnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku Sądu. Bezzwłocznej wypłaty należnego uposażenia oraz zaległego dodatku funkcyjnego z ustawowymi odsetkami za zwłokę

- wymierzenie Dowódcy grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a),

- zasądzenie od Dowódcy na rzecz Skarżącego kwoty 50% grzywny nałożonej w punkcie powyżej.

Dowódca w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że postępowanie w sprawie zostało zakończone, więc istnieje przeszkoda w merytorycznym rozpatrzeniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84).

W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (5 grudnia 2024r.) na bezczynność i przewlekłość ww. Dowódcy w przedmiocie rozpoznania odwołania z [...] marca 2024r., już po wydaniu przez Dowódcę postanowienia z [...] listopada 2024r. (doręczone Skarżącemu 15 listopada 2024r.), w którym stwierdzono niedopuszczalność ww. odwołania i wyjaśniono, że Skarżący wniósł odwołanie [...] marca 2024r. - jeszcze przed wydaniem decyzji Dowódcy z [...] kwietnia 2024r., więc odwołanie to było niedopuszczalne.

Tym samym w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie istniała bezczynność ww. Dowódcy. W związku z tym wniesiona przez Skarżącego skarga nie mogła być merytorycznie rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 22 czerwca 2020r. uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (ONSAiWSA 2020r., nr 6, poz. 79).

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 7 marca 2022r. uchwałę o sygn. akt II OPS 1/21, zgodnie z którą "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (ONSAiWSA z 2022r. nr 3, poz. 34). Z uzasadnienia ww. uchwały NSA z 7 marca 2022r. wynika, że przedmiot skargi, określony w art. 3 § 2 i § 3 i art. 5 P.p.s.a., determinujący dopuszczalność rozpoznania sprawy z tej skargi, musi istnieć w określonym przez ustawodawcę dniu (terminie), z którym ustawodawca związał skutek prawny w postaci dopuszczalności wniesienia tej skargi. Jeżeli przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), bo przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować.

NSA uznał ponadto za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji nie tyle sam akt administracyjny, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania, w postaci doręczenia go stronom, ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z chwilą rozstrzygnięcia sprawy, kończącego postępowanie. Stwierdził też, że przyjęty w uchwale z 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19 pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy.

Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 P.p.s.a.), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu z ww. uchwał NSA z: 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19; 7 marca 2022r. sygn. akt II OPS 1/21 wynika, że wniesiona przez Skarżącego ww. skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W dniu wniesienia skargi nie istniała bowiem ani przewlekłość ani bezczynność, czyli nie istniał przedmiot zaskarżenia.

Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, w tym w przywołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach: NSA z 7 lipca 2023r. sygn. akt III OSK 5190/21, WSA w Gdańsku z 18 października 2023r. sygn. akt II SAB/Gd 107/23, WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2024r. sygn. akt II SAB/Gd 78/23, WSA w Gliwicach z 3 kwietnia 2024r. sygn. akt II SAB/Gl 1/24; 14 marca 2024r. sygn. akt II SAB/Gl 4/24).

Sąd, mając powyższe stanowisko judykatury na względzie, jak również uwzględniając stan sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił, jak w punkcie pierwszym sentencji.