Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 571/18 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...]0 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 571/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]0 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. (zwany dalej: PINB) wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego pełniącego sanitariatu, na działce nr [...] położonej w miejscowości K., gmina K. i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów tj.: zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowych obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, projekt budowlany w czterech egzemplarzach i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie PINB decyzją z [...] grudnia 2008r. nakazał J. I P. L rozbiórkę ww. obiektów budowlanych.

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. uchylił ww. decyzję WINB z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] grudnia 2008 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z [...] marca 2010 r. zobowiązał J. I P. L. do przedłożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r. wymaganych dokumentów, stanowiących podstawę legalizacji obiektów.

Następnie wobec stwierdzenia, że upłynął wymagany termin do ich przedłożenia, PINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nakazał J. I P. L. rozbiórkę przedmiotowych obiektów, usytuowanych na działce nr [...] w K.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. WINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. wstrzymał budowę będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego o wymiarach 7,30m x 5,05m wraz z tarasem o wymiarach 3,05m x 5,05m pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym miejscowości K., gmina K. oraz zobowiązał A.L. do przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2017 r. wymaganych dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. obiektu, projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z niezbędnymi opiniami uzgodnieniami pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. PINB nakazał A.L. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 7,30m x 5,05m wraz z tarasem o wymiarach 3,05m x 5,05m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K..

WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał ww. decyzję PINB nakazującą rozbiórkę. WINB wyjaśnił, że obiekt rekreacji indywidualnej samowolnie wzniesiony ze względu na nietrwałe związanie z gruntem, spełnia kryteria tymczasowego obiektu budowlanego. Zatem PINB prawidłowo ustalił, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Pomimo stosownego zobowiązania inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu na terenie działki nr [...] w K. nie jest możliwa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 572/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.L. na ww. decyzję WINB z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem PINB z [...] stycznia 2017 r., nakładającym m. in. obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] marca 2017 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A.L. jest właścicielem działki nr [...] położonej w K., gmina K., na której, bez pozwolenia na budowę, wybudowano w latach 1995-1998 - obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę opisanego wyżej obiektu budowlanego - jako roboty wymagające pozwolenia na budowę.

W świetle art. 48 Prawa budowlanego zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Obiekt rekreacji indywidualnej należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który wobec upływu okresu 180 dni jego posadowienia wymagał pozwolenia na budowę.

Prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego,

po ustaleniu, że wybudowanie opisanych wyżej obiektów wymagało wydania decyzji to pozwoleniu na budowę, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., do wykonania w terminie do dnia [...] marca 2017 r. wskazanych w nim obowiązków. Obowiązki te, nie zostały przez skarżącą wykonane pomimo upływu wyznaczonego przez organ okresu na ich spełnienie.

W skardze kasacyjnej A.L. zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie:

1. art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji mylne uznanie, że przedmiotowy obiekt wymaga pozwolenia na budowę;

2. art. 29 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że obiekt wymaga pozwolenia na budowę;

3. art. 3 ust. pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i konsekwencji jego zastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane w kontekście obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie wymaga pozwolenia na budowę ze względu na fakt, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na tego typu obiekty został wyłączony w art. 29 Prawa budowlanego. W związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko dokonał błędnej wykładni normy z art. 28 Prawa budowlanego i uznał, że konieczne jest uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim całkowicie pominął art. 29 ww. regulacji prawnej, który w jasny sposób określa jakie obiekty nie wymagają pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że podniesione w niej zarzuty zostały wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jaki konkretnie przepis został naruszony, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać modyfikacji stawianych zarzutów. Jedynym wyjątkiem jest ten, który wiąże się z wadliwością zarzutu, o ile w jego uzasadnieniu zostanie jednoznacznie wykazane jaka jest jego istota. Możliwość takiego działania wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010/poz. 1).

Nie spełnia wymogu wskazania podstawy kasacyjnej ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do przywołania art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że naruszenie art. 28 Prawa budowlanego miało zdaniem autora skargi kasacyjnej polegać na błędnym uznaniu, że roboty budowlane objęte postępowaniem wymagały pozwolenia na budowę, domniemywać można, że wolą autora skargi kasacyjnej było wskazanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika generalna zasada, że roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji wymagało wykazania, że zakres wykonanych robót został zwolniony z tego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 1-2 Prawa budowlanego. Tego jednak autor skargi kasacyjnej skutecznie nie uczynił ograniczając się do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 29 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że obiekt wymaga pozwolenia na budowę. Wskazać trzeba, że art. 29 Prawa budowlanego w dwóch ustępach wymienia szeroki katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ust. 1 wskazanego artykuły dzieli się na 42 punkty, natomiast ust. 2 na 21 punktów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, z której wynikałoby, że przedmiotowe roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym granicami skargi kasacyjnej, nie jest zastępowanie profesjonalnego pełnomocnika w prawidłowym wskazaniu podstaw kasacyjnych. Z powyżej wskazanych powodów podniesione w pkt 1-2 skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 3 ust. pkt 5 Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Jego naruszenie w ocenie autora skargi kasacyjnej polegać miało błędnej wykładni i konsekwencji jego zastosowaniu.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. W przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd I instancji przepisu i jak prawidłowo winien on być interpretowany. Prawidłowo sformułowany zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, w czym strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegać miał błąd wykładni art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jakie powinno być prawidłowe rozumienie tego przepisu, nie wskazał też dlaczego w jego ocenie przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny naruszenia tych przepisów, dodatkowo pozbawiony uzasadnienia, nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek polemiki z autorem skargi kasacyjnej i w konsekwencji nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.