II SAB/Sz 58/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-22	
Data wpływu	2020-07-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429;  art. 1 ust. 1,  art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1,  art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1870;  art. 33 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku o udostepnienie informacji publicznej z dnia [...] r. w zakresie informacji dotyczących osób niepełniących funkcji publicznych w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego B. W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. B. W., określany dalej jako "skarżący", zwrócił się do Starosty o udostępnienie następujących informacji:

1) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G., którzy otrzymali w 2018 r. nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy, na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,

2) informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika,

3) informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy - w odniesieniu do każdego z zatrudnionych pracowników samorządowych - stanowiły podstawę przyznania w 2018 r. nagrody za szczególne osiągnięcia,

4) sumy kwot nagród przyznanych pracownikom w 2018 r. oraz liczby nagrodzonych pracowników.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. sekretarz Powiatu G. przesłała wnioskodawcy listę pracowników Starostwa Powiatowego w G., którzy w 2018 r. otrzymali nagrody, a których ujawnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ich prywatności. Jednocześnie poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., informacje dotyczące pracowników korzystających z prawa do ochrony prywatności nie stanowią informacji publicznej, stąd brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. W dalszej części pisma poinformowano skarżącego o sumie kwot nagród wypłaconych pracownikom w 2018 r. wskazując, że były to nagrody uznaniowe z okazji Dnia Samorządowca oraz na koniec roku kalendarzowego, a decyzje o ich wysokości i przyznaniu nie zawierały uzasadnienia.

W dniu [...] lipca 2020 r. B. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. – w zakresie informacji o nagrodach za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, przyznanych w 2018 r. pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych. W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim z tych przepisów wynika, że obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że informacja o nagrodach przyznanych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie ma przymiotu "publiczności" w sytuacji gdy informacją publiczną są wszelkie informacje o wydatkowaniu środków publicznych;

2) naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim te przepisy stanowią o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na ograniczeniu przez organ obywatelowi prawa do informacji publicznej bez zachowania wymaganej formy, co doprowadziło do niemożności merytorycznej kontroli stanowiska organu oraz ograniczyło skarżącemu możliwość kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Skarżący wniósł o:

- stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności,

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w odniesieniu do osób, które nie pełnią funkcji publicznych,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej powołał się na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym, informacje o nagrodach przyznanych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej. Pomimo, że nie wskazano daty wydania ani numeru orzeczenia Kolegium, to według skarżącego, może chodzić o decyzję organu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Jest to decyzja wydana w związku z wnioskiem skarżącego skierowanym do Starosty, która została wydana na kilka miesięcy wcześniej przed udzieleniem skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Decyzja ta została zaskarżona przez wnioskodawcę, w rezultacie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 19/19 uchylił tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia za pracę wszystkich pracowników Starostwa, wraz ze wszystkimi częściami składowymi, w tym z nagrodami, ponieważ są finansowane ze środków publicznych. Wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenia pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest jawne i stanowi informację publiczną.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ błędnie poinformował go, że informacje o wynagrodzeniach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Ponadto, organ zauważył, że wniesienia skargi na bezczynność organu skarżący nie poprzedził ponagleniem, dlatego organ nie posiadał wiedzy o tym, że skarżący kwestionuje sposób załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ zgodnie z prawem. Organ w treści udzielonej odpowiedzi ustosunkował się do całości wniosku, w tym w części dotyczącej informacji niestanowiących informacji publicznej. Skarżący w żaden sposób nie ustosunkował się do odpowiedzi organu na jego wniosek, nie kwestionował formy ani treści udzielonej mu odpowiedzi.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Starosta uznał, że są one nietrafne. Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że udzielenie mu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w takiej formie, bez wydania decyzji, uniemożliwiło mu skontrolowanie stanowiska organu, skoro skarżący tę właśnie czynność - w sposób pośredni w drodze skargi na bezczynność - zaskarżył do sądu administracyjnego. Skarżący celowo zwlekał z wniesieniem skargi do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego, o którego istnieniu, przebiegu i sposobie rozstrzygnięcia organ nie był w żaden sposób informowany.

Organ odpowiadając na wniosek strony z dnia [...] stycznia 2019 r. działał zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], która dotyczyła sprawy rodzajowo podobnej z tą, która stanowiła przedmiot wniosku skarżącego. Organ nie miał wiedzy o uchyleniu tej decyzji, nie był informowany o postępowaniach wskazanych w skardze, nie otrzymał decyzji Kolegium ustalającej odmienne wytyczne dla organu w sprawie, które uzasadniałyby odmienną wykładnię. Brak jakichkolwiek działań skarżącego po uzyskaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej uzasadniał brak działań organu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ugruntowanym jest jednak w orzecznictwie pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie - art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej: dalej "u.d.i.p.", a mianowicie w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać stan, w którym organ, w określonym w prawie terminie, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji).

Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarga na bezczynność może zostać uwzględniona jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.

Wskazać w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących formach, a mianowicie:

1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.),

2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.),

3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji,

4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany.

W analizowanej sprawie skarżący złożył wniosek do Starosty, a więc podmiotu wykonującego zadania publiczne i zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 u.d.i.p. Przy czym czynności tej organ winien dokonać, wedle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i do udostępnienia takiej informacji albo do odmowy jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Pomimo tego Starosta będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił informacji będącej w jego posiadaniu, w zakresie dotyczącym pracowników nie pełniących funkcji publicznej, ani nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji z przyczyn określonych w art. 5 ustawy.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie "dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Przy czym informacja nabiera charakteru publicznego poprzez jej odniesienie do publicznego charakteru organów, zadań, mienia lub majątku.

Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia informacji publicznej należy w dalszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący spełnia kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie informacji publicznej. Jak już wyjaśniono, informacja publiczna dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów w zakresie w jakim wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną.

Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Wynagrodzenia wszystkich pracowników Starostwa należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w urzędzie Starostwa, jest to więc informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pogląd taki można uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19; z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt 2737/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1705/17; z dnia 5 lutego 2019 r.).

Odmiennym zagadnieniem jest natomiast ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia lub nagród. Ta winna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie organ niezasadnie uznał, że informacje dotyczące składników wynagrodzenia pracowników Starostwa (nagród) nie pełniących funkcji publicznej, nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. W tym zakresie wniosek nie został rozpoznany zgodnie z ustawą, bowiem organ ani nie udostępnił skarżącemu informacji, jak i nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osób, których informacja ta dotyczyła.

Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu w opisanym zakresie i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w ustawowym terminie ustosunkował się do wniosku strony, w części udostępniając żądane informacje, zaś w zaskarżonym zakresie przyjmując i dostosowując się do niewłaściwego poglądu zaprezentowanego w analogicznej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty związane z udziałem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).