Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. R. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przedmiotem skarg J. R. i R. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] dotyczącą rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. 1745/3 w M. i jednocześnie nakazująca J. R. i R. R. dokonanie na własny koszt rozbiórki samowolnie rozbudowanej na w.w działce części segmentów B i C budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanych na działkach sąsiednich nr ewid. 1745/5 i 1745/6 – tj. rozbiórkę tarasu na szerokości segmentów B i C wraz ze związaną konstrukcyjnie z tym tarasem wspornikową częścią płyty wysuniętą ukośnie w stronę ul. [...] i ścianą nośną od strony działki nr 1747/3, rozbiórkę zabudowy tarasu – ścian osłonowych wraz z dachem nad tarasem oraz rozbiórkę schodów zewnętrznych wraz z płytą podestową usytuowanych na działce nr ewid. 1745/3.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.).

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 1993 r. wydane zostało pozwolenie na budowę zespołu pawilonów handlowo-usługowych przy ul. [...] w M. oznaczonych odpowiednio literami A, B, C i D, na działkach oznaczonych obecnie nr ewid. 1745/4, 1745/5, 1745/6 i 1745/7 dla J. K., E. M., M. S. i T. K. Po nabyciu działek 1745/5 i 1745/6 wraz z budowanymi pawilonami B i C przez J. i R. R., decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 30 kwietnia 1998 r., przeniesione zostało na nich pozwolenie na budowę udzielone E. M. i M. S.

Pawilony zaprojektowano w zabudowie segmentowej, na wspólnym fundamencie , również ściany konstrukcyjne i kominowe między poszczególnymi segmentami zaprojektowano jako wspólne. Na działce nr 1745/3, stanowiącej współwłasność właścicieli poszczególnych segmentów zaprojektowano wspólny podcień wraz z zadaszonym wspólnym tarasem.

W dniu 17.08.1998 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został powiadomiony przez J. i R. K. o dokonanej samowolnej rozbudowie segmentu należącego do J. i R. R. Tego samego dnia organ dokonał oględzin obiektu.

W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania ustalił, że J. i R. R. dokonali zmian wewnątrz swojego segmentu B i C, zrezygnowali z jednej klatki schodowej, zmienili układ stropu i jego oparcia. Dokonali również zabudowy tarasu poprzez wykonanie zewnętrznych ścian osłonowych - od strony segmentu A z oknem i drzwiami balkonowymi, od strony segmentu D – z otworem okiennym oraz stropu betonowego nad I piętrem i przykrycia dachowego z oknami dachowymi, tworząc w ten sposób "plombę" budowlaną pomiędzy realizowanym pawilonem a istniejącym pawilonem handlowym znajdującym się na działce 1747/3, w granicy z działką 1745/3. Budowa obiektu została zakończona w 1999 r., a po dokonaniu stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku położonego na działce 1745/5 i 1745/6, uznając, iż odstępstwa od projektu nie są istotne, nie naruszają struktury budynku i mieszczą się w jego pierwotnie projektowanych gabarytach. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (wcześniejsza reformatoryjna decyzja WINB z [...] marca 2001 r. została w trybie autokontroli po zaskarżeniu jej do NSA uchylona). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1579/01, 1580/01 oddalił skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r., podzielając pogląd organu II instancji, iż nietrafne było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, niezbędne jest natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego całą inwestycję na działkach 1745/5, 1745/6 i 1745/3 i dopiero wówczas podjęcie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

W wyniku kontynuacji postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nakazał J. i R. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu na działce nr 1745/3, a rozstrzygnięcie to zostało zreformowane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Obie te decyzje, na skutek skargi J. i R. R. objął kontrolą Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylił je wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2199/02 z uwagi na niedopuszczenie do udziału w postępowaniu pełnomocnika R. R.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wstrzymał roboty przy samowolnej rozbudowie tarasu i nałożył na J. R. i pełnomocnika R. R. – adw. J. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonej w sentencji dokumentacji, a w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzją nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu na działce nr 1745/3.

Na skutek odwołania J. R. oraz R. R. reprezentowanego przez pełnomocnika adw. J. B. organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję organu I instancji, jak i poprzedzające je postanowienie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nakazując dopuszczenie do udziału w postępowaniu właścicielki działki nr 1747/3 – A. T. oraz rozstrzygnięcie złożonego [...].04.2002 r. i ponowionego [...].06.2002 r. wniosku inwestorów o zawieszenie postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał kolejną decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu na działce nr 1745/3, w oparciu o art. 48 ust. 4 i art. 52 ustawy Prawo budowlane. Również i ta decyzja została w wyniku postępowania odwoławczego uchylona (decyzją z [...] marca 2006 r.), a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował zastosowaną podstawę prawną i wskazał na konieczność wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i stanu prawnego, w tym także ustalenie daty wszczęcia postępowania. Zalecił też ponownie rozpatrzenie wniosku o zawieszenie i załatwienie go stosownym aktem administracyjnym przed wydaniem decyzji.

Postanowienie w tej sprawie zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2006 r. W oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. organ zgłosił sprzeciw wobec żądania zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r., w którym jednocześnie odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie legalności tarasu na działce 1745/3 przy ul. [...] w M., uznając, iż brak jest przesłanek do zawieszenia wynikających zarówno z art. 98 § 1 k.p.a. (wniosek nie został złożony przez stronę, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie), jak i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczekiwany wynik sprawy o zniesienie współwłasności działki 1745/3 nie jest bowiem w ocenie organu zagadnieniem wstępnym, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2006 r. wydał decyzję nakazującą J. i R. R. rozbiórkę całości wybudowanego samowolnie obiektu na działce nr 1745/3 przy ul. [...] w M., wskazując w podstawie prawnej art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr93, poz. 888), art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli dokonanej przez R. R. na działce 1745/3 zostało wszczęte [...].08.1998 r. Możliwość legalizacji samowoli uwarunkowana jest zgodnością z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktem niespornym jest brak obowiązującego planu miejscowego dla terenu, na którym dokonana została samowola. Inwestorzy legitymują się dwoma decyzjami o warunkach zabudowy. Pierwsza z nich z dnia [...] listopada 1998 r. stała się ostateczna [...].12.1998 r., natomiast na kserokopii drugiej, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu w istniejącym budynku ścian osłonowych na działce 1745/3 brak jest klauzuli ostateczności. Żadna z nich nie była więc ostateczna przed datą wszczęcia postępowania. Jednocześnie w świetle wyjaśnień udzielonych przez Wojewodę, wobec faktu nieuwzględnienia działki o aktualnym nr 1745/3 w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 1993 r., uznać należy, że wszystkie roboty wykonane na wymienionej działce (również taras i zadaszenie) są samowolą budowlaną, pomimo ich ujęcia w projekcie technicznym stanowiącym integralną część pozwolenia. W tej sytuacji, skoro wykluczone zostały przesłanki legalizacji z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, orzeczono nakaz rozbiórki.

Od decyzji tej odrębne odwołania złożyli J. R. i R. R. Odwołująca zwróciła uwagę na nierówne traktowanie stron i okoliczność, ze pp. K. zalegalizowano obiekt wybudowany na działce 1745/3. Zakwestionowała też datę wszczęcia postępowania, powołując się na oświadczenie organu I instancji z 2000 r., stwierdzające, że w stosunku do odwołujących nie jest prowadzone żadne postępowanie. J. R. zarzuciła również, że o kontroli z dnia [...].04.2005 r. odwołujący nie byli powiadomieni, a pracownica organu nie zezwoliła na dokonanie odpisu protokołu tej kontroli. Odwołująca powołała też inne okoliczności, takie jak powiązania towarzysko-rodzinne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i pełnomocnika K. – Z. S., fakt, że pod notatką z [...].12.2004 r. spisaną w siedzibie organu I instancji podpisała się osoba podającą się za R. K.

W ocenie odwołującej nie było możliwe "nierozpatrywanie" działki 1745/3 podczas wydawania pozwolenia na budowę i późniejszego jego przeniesienia na odwołujących , bo stoi to w sprzeczności z projektem, który obejmował budowę tarasu na tej działce.

R. R. zarzucił błędne przyjęcie, że dokonana zabudowa tarasu jest samowolą, podczas gdy może być traktowana tylko jako odstępstwo od warunków pozwolenia, ponieważ pozwolenie wydane dla poprzedników prawnych i dokumentacja projektowa przewidywały zabudowę tarasu, a brak wskazania działki w decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza o samowoli. Podkreślił, że brak sprzeciwu współwłaścicieli działki 1745/3 na samym początku wykonywanych robót pozwalał mu sądzić, że dysponował wydzieloną mu częścią działki na cele budowlane. Ponadto odwołujący uważa, że organ I instancji rozstrzygnął na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie w stosunku do swojej uprzedniej decyzji, kiedy nakazał jedynie rozbiórkę ścian osłonowych wykonanych nad tarasem.

Po rozpatrzeniu tych odwołań, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną nimi decyzję w całości i jednocześnie nakazał J. R. i R. R. dokonanie na własny koszt rozbiórki samowolnie rozbudowanej na działce nr ewid. 1745/3 przy ul. [...] w M. części segmentów B i C budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanych na działkach sąsiednich nr ewid. 1745/5 i 1745/6 – tj. rozbiórkę tarasu na szerokości segmentów B i C wraz ze związaną konstrukcyjnie z tym tarasem wspornikową częścią płyty wysunięta ukośnie w stronę ul. [...] i ścianą nośną od strony działki nr 1747/3, rozbiórkę zabudowy tarasu – ścian osłonowych wraz z dachem nad tarasem oraz rozbiórkę schodów zewnętrznych wraz z płytą podestową usytuowanych na działce nr ewid. 1745/3.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie kasacyjne wydane w przedmiotowej sprawie i zawarte w nim zalecenia, stwierdzając, że organ I instancji zastosował się do tych zaleceń. Rozpatrzony został stosownym aktem wniosek o zawieszenie postępowania, a w dalszym procedowaniu organ I instancji dokonał właściwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego, uwzględniając fakt, iż działka nr 1745/3 nie była objęta pozwoleniami na budowę i uznając, że wszystkie roboty budowlane wykonane na tej działce są samowolą budowlaną, a wiec również taras i zadaszenie, pomimo ich ujęcia w projekcie technicznym stanowiącym integralną cześć pozwolenia. Decyzja organu I instancji wydana w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest więc zasadna, niemniej jednak zreformowania wymaga jej sentencja, zawierająca uchybienia. Nakazując obowiązek rozbiórki całości "obiektu" wybudowanego na działce 1745/3 organ I instancji niezgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w słowniczku ustawy Prawo budowlane określił ten obiekt "plombą", która w rzeczywistości nie stanowi odrębnego obiektu (budynku), a jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązana z segmentami B i C budynku (pawilonu) w zabudowie szeregowej. Przy czym nakaz rozbiórki mógł dotyczyć jedynie tej części wspólnego tarasu, która przylega do segmentów B i C należących do R., bowiem czynności nakazanych decyzją z art. 48 ustawy Prawo budowlane może dokonać wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu, że w stosunku do poszczególnych obiektów sprawa w tym zakresie powinna być załatwiona odrębnym orzeczeniem. Przechodząc do kwestii możliwości legalizacji obiektu wyeksponowany został bezsporny fakt braku obowiązującego planu miejscowego dla terenu, na którym położona jest działka 1745/3, natomiast w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ przeanalizował zasadniczą w tej sprawie kwestię daty wszczęcia postępowania. Wskazując, że postępowanie w przedmiocie sprawdzenia zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego wszczynane jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, a pierwsza czynność organu skutkuje wszczęciem, organ stwierdził, że [...].08.1998 r. dokonano pierwszej czynności w sprawie – przesłuchania strony i kontroli obiektu. Przed tą datą nie była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmująca działkę 1745/3, co przy uwzględnieniu faktu braku planu miejscowego przesądza o braku możliwości legalizacji obiektu i konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach organ stwierdził, że kontrola w dniu [...].04.2005 r. została wyznaczona w poparciu o art. 81 ustawy Prawo budowlane, a organ I instancji nieprawidłowo skierował zawiadomienie do wszystkich uczestników postępowania administracyjnego. Protokół z tej kontroli znajduje się wprawdzie w aktach sprawy, nie stanowi on jednak dowodów przesądzających o sposobie jej rozstrzygnięcia. Ponadto strony powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy nie wnosiły uwag i wniosków w tym zakresie. Odpowiadając na zarzut R. R. dotyczący błędnego przyjęcia, że dokonana zabudowa tarasu stanowi samowolę budowlaną a nie istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę organ wskazał, że działka 1745/3 nie była objęta pozwoleniem na budowę i powołał się ogólnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym.

Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. R. oraz J. R.

R. R. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędne przyjęcie, że dokonana zabudowa tarasu jest samowolą, w sytuacji gdy uzyskane przez poprzedników prawnych pozwolenie i stanowiąca jego integralną część dokumentacja projektowa przewidywały zabudowę tarasu, a ponadto zakwalifikowanie także jako samowola wszelkich robót wykonanych na spornej działce, mimo że takie roboty i powstała w ich wyniku część obiektu były przewidziane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Skarżący zakwestionował też stosowanie art. 48 ust. 1, w sytuacji gdy zgodność ust. 2 tego przepisu z Konstytucją podlega badaniu przez Trybunał Konstytucyjny.

J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i unieważnienie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuca naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, przejawiające się w innym potraktowaniu inwestorów, którzy na tej samej działce 1745/3 wybudowali obiekty budowlane w oparciu o identyczne pozwolenia na budowę oraz prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób stronniczy, uwzględniający "układy towarzysko-rodzinne". Skarżąca kwestionuje datę wszczęcia postępowania – [...].08.1998 r., powołując się na notatkę z [...].12.2004 r., choć poświadczającą nieprawdę , to w jej ocenie stanowiącą faktyczną datę wszczęcia postępowania.

Zarzuty dotyczą też nieinformowania o przeprowadzanych czynnościach i odmowy dostępu do akt.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty dotyczące badania konstytucyjności przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że okoliczność, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisło takie zagadnienie prawne nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

W dniu [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., postanowienie, wstrzymujące z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez Sąd skarg J. R. i R. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poddając takiej kontroli zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku, podjętą w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo.

Bezsporny na gruncie rozpatrywanej sprawy jest fakt, że budowa segmentów B i C pawilonu handlowo-usługowego przy ul. [...] w M. rozpoczęta została w 1994 roku (jak wskazuje dziennik budowy), na podstawie pozwolenia na budowę z [...].04.1993 r. W trakcie budowy skarżący nabyli prawo własności działek 1745/5 i 1745/6 wraz z budowanymi na nich segmentami B i C, a w konsekwencji uzyskali przeniesienie na nich pozwolenia na budowę. Kontynuując budowę obiektu skarżący dokonali szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją z [...].04.1993 r. projektu, spośród których istotną jest zabudowa tarasu połączona ze zmianą funkcji tej części obiektu na mieszkalną.

Poza sporem też pozostaje data zakończenia robót budowlanych w 1999 r. Znajduje ona potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (kserokopia dziennika budowy - k. 249 i 259 – tom II), w dokonywanych w toku prowadzonego postępowania oględzinach – k. 317 – tom II, k. 379-382 – tom III). Wynika również z faktu, że skarżący dokonali stosownego zgłoszenia zakończenia budowy w Starostwie Powiatowym w M. w dniu [...].07.1999 r. i wobec braku sprzeciwu przystąpili do użytkowania obiektu.

Nie budzi także wątpliwości, ze zabudowa tarasu dokonana została "od razu", wraz z realizacją całości segmentów B i C, a nie jako osobna inwestycja.

Powyższe ustalenia podważają możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dla jego zastosowania konieczne jest więc spełnienie przesłanki formalnoprawnej w postaci niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie przesłanka taka nie zaistniała. Poprzednicy prawni skarżących uzyskali bowiem pozwolenie na budowę, a dopiero później rozpoczęte zostały roboty budowlane. W tym wypadku skarżącym nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Popełniona przez nich samowola ma inny charakter i polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Taka sytuacja wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, których ratio legis polega na wyegzekwowaniu od inwestora doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w razie niewykonania nałożonych w trybie wymienionych przepisów obowiązków, organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części. Podkreślić przy tym należy, że pomimo licznych nowelizacji ustawy Prawo budowlane, ratio legis tych przepisów nie uległo zmianie. Zarówno w dacie wszczęcia postępowania – a tę organy prawidłowo ustaliły na [...].08.1998 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 50 wymienionej ustawy miał zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48, a jedną z przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych było ich wykonywanie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Dalszy tryb postępowania określał art. 51.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przy czym z mocy art. 2 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się znowelizowane przepisy.

W realiach niniejszej sprawy , a zatem w sytuacji, w której nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ roboty te zostały zakończone, zasadne było nałożenie na inwestora w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Dalszy tok postępowania określa art. 51 ust. 4 stanowiąc, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję – w przypadku zakończenia budowy – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dla pełnej legalizacji obiektu konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku , o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Konsekwencją zastosowania trybu z art. 51 ustawy Prawo budowlane jest zatem legalizacja obiektu (ust. 4) lub sankcja za niewykonanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (ust. 5). Nadmienić przy tym wypada, że przy ewentualnej rozbiórce w oparciu o art.. 51 ust. 5 należy mieć na względzie zakres projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją z [...].04.1993 r. oraz fakt, ze decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana jako niezgodna z prawem w żadnym z trybów nadzwyczajnych.

Dokonując badania przedmiotowej sprawy Sąd uznał zatem za zasadne zarzuty R. R. wskazujące na błędne przyjęcie prze organ, że zabudowa tarasu jest samowolą w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas, gdy stanowi ona istotne odstępstwo od projektu.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie podnoszone w skardze J. R. zarzuty niewłaściwego ustalenia daty wszczęcia postępowania. Jak zostało już nadmienione, datę tę organy ustaliły prawidłowo, mając na względzie fakt, że postępowanie w przedmiocie sprawdzenia zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego wszczynane jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, a datą wszczęcia jest podjęcie pierwszej czynności w sprawie – w tym wypadku były to oględziny z [...].08.1998 r.

Sad nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących braku powiadomienia J. R. o dokonywanych w dniu [...].04.2005 r. oględzinach. Pominięcie skarżącej było niewątpliwie wadliwe, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym stanowić przyczyny uchylenia decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonych po raz kolejny oględzin nie dokonywano żadnych nowych ustaleń. Ponadto w świetle orzecznictwa NSA zarzut taki mógłby odnieść skutek, gdyby skarżąca wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z 25.04.2005 r., ONSAiWSA 2005/4/66).

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. a) P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zastosowanie trybu z art. 51 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów z art. 210 § 1 P.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii.