III OSK 2902/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-09	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Po 212/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429;  art. 1 UST 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 212/19 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną. II. oddala wniosek J. P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 212/19, uwzględnił skargę J. P. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdzając, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 20 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. P. w dniu 20 sierpnia 2018 roku zwrócił się z wnioskiem do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. (zwanego dalej "Krajowym Ośrodkiem" lub "organem") o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej "u.d.i.p."). We wniosku zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii operatu szacunkowego, którego przedmiotem była nieruchomość położona w obrębie [...] (gmina K., powiat p., województwo w.) składającą się z działek gruntu wchodzących w skład dawnego majątku [...], obecnie stanowiących działki o wskazanych we wniosku numerach ksiąg wieczystych, a który to operat został sporządzony w związku z prowadzoną przez poprzednika prawnego Krajowego Ośrodka – Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., procedurą sprzedaży wskazanej nieruchomości. Wniosek obejmował także prośbę o udostępnienie kopii pisma przedstawiciela Biura Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P. zatwierdzającego wnioskowany operat szacunkowy, co odbyło się zgodnie z wewnętrznymi procedurami w Agencji Nieruchomości Rolnych.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Krajowy Ośrodek powiadomił Skarżącego, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie organu, wniosek Skarżącego nie dotyczył sprawy publicznej, a jedynie prywatnych interesów, co wynika wprost z faktu złożenia wezwania do uznania prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości położonych w [...] pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (odrębny wniosek).

Pismem z 16 sierpnia 2019 r. J. P. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w terminie oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podnosząc, że odmowa udostępnienia informacji nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej na postawie tego przepisu a powinna być orzeczona w tej właśnie formie. Dalej, skarżący zakwestionował rozumienie przez organ pojęcia "informacja publiczna".

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Krajowy Ośrodek wskazał, że przez wzgląd na fakt, iż przed Sądem Okręgowym w P. toczy się postępowanie sądowe celem ustalenia prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wskazanych we wniosku z 20 sierpnia 2018 r., skarżący chce wykorzystać informacje dla realizacji i ochrony jego indywidualnych interesów. Zdaniem organu, u.d.i.p. służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, a nie zaspakajaniu indywidualnych potrzeb w postaci uzyskania informacji dotyczących kwestii, co prawda publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczącego się postępowania sądowego.

Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. W jego ocenie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, ponieważ uzyskanie tej informacji może posłużyć skarżącemu w toku odrębnego postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w P. Powołując się na literaturę oraz orzecznictwo, skarżący uznał, że cel wykorzystania informacji uzyskanej na gruncie u.d.i.p. nie determinuje charakteru tej informacji, a więc nie decyduje czy jest ona informacją publiczną.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 16 stycznia 2020 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę podzielając w całości ustalenia skarżącego i przyjęte na ich podstawie stanowisko.

W ocenie Sądu Krajowy Ośrodek uznając, że przedmiotowy operat szacunkowy nie ma charakteru informacji publicznej, naruszył prawo, w związku z czym pozostaje w stanie bezczynności.

Sąd uznał, że Krajowy Ośrodek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Fakt ten potwierdza status państwowej osoby prawnej będącej agencją wykonawczą w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1154 ze zmianami, zwanej dalej "u.K.O.W.R."), a także art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 817 ze zmianami). Na tej podstawie, zasadny jest wniosek, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Krajowy Ośrodek jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej działalności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia w oparciu o orzecznictwo oraz doktrynę podjęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 pkt 4 u.K.O.W.R. jednym z zadań Krajowego Ośrodka jest obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Realizacja tego zadania wpisuje się z kolei w sprawowanie polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich, o czym mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Zadaniom jakie wykonuje organ nie można zatem odmówić charakteru publicznego.

Dostęp do informacji publicznej jest prawem, które gwarantują przepisy rangi konstytucyjnej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Biorąc pod uwagę, że działalność Krajowego Ośrodka ma charakter publiczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., organ ten jest zobowiązany do spełnienia roszczenia w postaci udostępnienia informacji o swojej działalności. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów" (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18, CBOSA).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy jest dokumentem, którego udostępnienie podlega obowiązkowi nałożonemu na organ w myśl u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że operat szacunkowy, tak jak i inne dokumenty (np. decyzje administracyjne), których przeznaczeniem jest umożliwienie realizacji zadań publicznych, podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Operat szacunkowy, który jest dokumentem wyrażającym opinię o wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Krajowy Ośrodek jest elementem niezbędnym do prowadzenia obrotu nieruchomościami oraz innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Obrót nieruchomościami jest zadaniem publicznym, a więc sprawą publiczną. Stąd konstatacja, że operat szacunkowy, który sporządza się na cele obrotu nieruchomościami także posiada przymiot publiczny.

Sąd nie zgodził się z argumentacją Krajowego Ośrodka, zgodnie z którą cel uzyskania informacji publicznej determinuje utratę przymiotu "publicznego". Organ obawiając się tego, że skarżący może wykorzystać wnioskowaną informację dla celów prywatnych nie może pozbawić go prawa dostępu do informacji publicznej. Dana informacja nie zyskuje, bądź też nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Tym samym informacją publiczną będzie każda informacja, która odnosi się do spraw publicznych. Zatem wnioskowany do udostępnienia operat szacunkowy jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w zakresie w jakim wiąże się z wykonywaniem przez Krajowy Ośrodek zadania publicznego w przedmiocie obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w P., reprezentowany przez radcę prawnego oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowany operat szacunkowy ma walor informacji publicznej bez względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę oraz treść w nim zawartą i podlega udostępnieniu w trybie oraz na zasadach określonych w ustawie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa dopuścił się bezczynności;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy skutkujące pominięciem okoliczności, iż między skarżącym a stroną przeciwną toczy się postępowanie sądowe o ustalenie prawa pierwszeństwa, a uzyskane informacje o które wnioskowała strona przeciwna miały posłużyć w procesie jako dowód, co w efekcie doprowadziło do błędnego przyjęcia, ze wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej, a co za tym idzie organ pozostaje w bezczynności nie udostępniając go stronie przeciwnej, a także naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. tj. jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, gdy tymczasem w prawie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności czynu.

Skarżony kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty. W szczególności strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zdaniem Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu jedynym kryterium oceny, czy dana informacja posiada cechę informacji publicznej jest ustalenie, czy dotyczy ona spraw publicznych. Natomiast cel, w jakim dany podmiot próbuje pozyskać taką informację nie jest istotny, bowiem nie stanowi on przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem. Wskazał, że jego zdaniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zakłada cel uzyskiwania informacji jako istotną przesłankę dla rozstrzygnięcia, czy w danej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej i w trybie tym powinna być udzielona. Tym samym stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z założeniami aksjologicznymi ustawy, a także orzecznictwem sądów, które nadużywanie prawa dostępu do informacji w celu zaspokojenia prywatnych potrzeb obywateli uznają za niedopuszczalne. Uważa, że zachowanie podmiotu wnioskującego o informację powinno być każdorazowo indywidualnie oceniane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie J. P. zamierzał wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy, tj. w celu ewentualnego wykorzystania w sporze sądowym dotyczącym prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W związku z powyższym Sąd powinien uznać, że błędnie powołano się na art. 1 wymienionej ustawy i stwierdzić, że informacja utraciła charakter publiczny w wyniku osobistego celu jej pozyskania i w tym przypadku należało oddalić skargę.

We wniesionej po terminie odpowiedzi na skargę J. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasadzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna także nie wniosła o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wskazując obie podstawy: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Co więcej zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wniesionej skargi na bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony - w szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie znajduje także żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowany jako "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowany operat szacunkowy ma walor informacji publicznej bez względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę oraz treść w nim zawartą i podlega udostępnieniu w trybie oraz na zasadach określonych w ustawie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa dopuścił się bezczynności".

Jak wskazano na wstępie naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie rozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Jak wynika z treści zacytowanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej jej autor upatruje błędnej wykładni "względnie" niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku J P. dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretny operat szacunkowy wskazany w tym wniosku stanowi ten rodzaj informacji. Tym samym treść tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, strona skarżąca kasacyjnie w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 podnosi, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia powinno prowadzić do wniosku, że nie obejmuje ono takiej informacji posiadanej przez organy władzy, które może być "traktowana jako środek do zaspokojenia prywatnych potrzeb obywateli", czy też wykorzystania jej dla "osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne". Przy czym strona skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, że "operat sporządzony określający wartość nieruchomości dotyczy mienia publicznego".

Wykładnia ta w zasadzie nie różni się od wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 przyjął, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym informację publiczną (k.73 i 74 akt sądowych). Jednocześnie Sąd I instancji zaakceptował wykładnię dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 218/18, zgodnie z którą dokument służący ustaleniu wartości, czy stanu konkretnych przedmiotów stanowiących mienie publiczne, w dodatku bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W tym kontekście uznać należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Jej zdaniem treść wniosku J.P. z 20 sierpnia 2018 r. w realiach niniejszej sprawy nie dotyczy informacji publicznej, gdyż ze względu na "cel w jakim podmiot ubiega się o udzielenie informacji publicznej nie stanowi przesłanki istotnej dla rozstrzygnięcia, czy w danej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej".

Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni. Jednak próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, wniosek J. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), wynagrodzenie przysługuje adwokatowi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 5 marca 2020 r. Zwrot pełnomocnikowi pierwotnie wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. powoduje, że pismo, które wpłynęło do Sądu w dniu 5 czerwca 2020 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.