Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2011 r. nr NK-N.4131.315.2011.AZ5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w Legnicy oddala skargę.

Sejmik Województwa Dolnośląskiego na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 42, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 645) na sesji w dniu 29 września 2011 r. podjął uchwalę Nr XIII/266/11 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Specjalistycznemu w Legnicy.

W dniu 7 listopada 2011 r. do Kancelarii Sejmiku Województwa Dolnośląskiego doręczono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego NK-N.4131315.2011.AZ5 z dnia 4 listopada 2011 r. (data wpływu 7 listopada 2011 r.) stwierdzające nieważność uchwały Nr XIII/266/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi w Legnicy.

W rozstrzygnięciu organ nadzoru podniósł zarzuty odnoszące się do uchwały oraz osobno do statutu stanowiącego jej załącznik. Organ nadzoru zarzucił § 3 uchwały w którym, określono termin jej wejścia w życie na dzień ogłoszenia uchwały, naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2011 r. nr 197, poz. 1172) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Ponadto organ zarzucił również brak przepisu końcowego o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Zdaniem organu nadzoru stanowi to naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem omawiana uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Według organu o zaliczeniu uchwały do tej kategorii decyduje: podstawa ustawowa do podjęcia uchwały, fakt że uchwała została podjęta przez organ samorządu terytorialnego i wreszcie - w treści statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą zawarte są postanowienia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym; te ostatnie to w szczególności takie, jak określające cele i zadania podmiotu, firmę podmiotu odpowiadającą rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju. O abstrakcyjności przepisów uchwały świadczy też możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Analiza treści uchwały prowadzi zatem organ nadzoru do wniosku końcowego o wspomnianej już kwalifikacji prawnej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru zauważył, że pod rządami ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) statut nadawała rada społeczna, a organ samorządu jedynie go zatwierdzał, zaś obecnie - pod rządami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 ze zm.) - organ samodzielnie nadaje statut, nie jest więc zależny od woli innego organu, tym samym, jego uchwała zyskuje nową kwalifikację prawną.

Odnośnie statutu Szpitala stanowiącego załącznik uchwały organ nadzoru sformułował dwa zarzuty względem § 5 ust. 1 i § 13 ust. 5. Przy czym w przypadku pierwszym zakwalifikował wadliwość przepisu jako istotne naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej gdyż statut nie określa, choć w oparciu o w/w przepis ma taki obowiązek – prowadzonej – wyodrębnionej organizacyjnie działalności gospodarczej.

Jeśli zaś idzie o drugi przepis to w ocenie organu nadzoru wątpliwość budzi wypełnienie obowiązku zawarcia w statucie elementu w postaci okoliczności odwołania członka rady społecznej przed upływem kadencji. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, statut określa między innymi okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji – czyli przesłanki odwołania. W uchwale nie zostały wskazane przyczyny odwołania, a jedynie podmioty uprawnione do złożenia wniosku o odwołanie członka Rady społecznej przed upływem kadencji.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Samorząd Województwa Dolnośląskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił niezgodność z prawem i wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sejmik Województwa w uzasadnieniu skargi powołał się na art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej wykonuje przysługującą mu istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim). W ramach owej samodzielności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego służy prawo określania sposobu wykonywania swoich zadań na zasadach określonych w ustawie (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Zasady te są określone w ustawie o samorządzie wojewódzkim i podejmowane na podstawie jej przepisów i w granicach działania organów samorządu wojewódzkiego podlegają sądowej ochronie. Zdaniem sejmiku, organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów powiatu jedynie z punktu widzenia legalności, o czym stanowią zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Organ nadzoru zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącego w tym przypadku dochodzi do sporu na temat interpretacji przepisów ustawy, zarazem organ nadzoru przekroczył granice uprawnionej ingerencji w działalność organów samorządu województwa.

Skarżący powyższe zarzuty oparł na następujących rozważaniach:

Organ nadzoru dowodzi, iż uchwała w sprawie nadania statutu podmiotowi leczniczemu podjęta przez organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego opierając swoją tezę na trzech argumentach.

Pierwszym jest oparcie uchwały na podstawie prawnej zawartej w ustawie. Argument ten nie jest jednak przesłanką kwalifikującą pozwalającą rozróżnić uchwałę zawierającą akt prawa miejscowego od uchwał nie zawierających takich aktów. Zwrócić należy uwagę, iż oba organy samorządu województwa działają w formie uchwały z uwagi na swój kolegialny charakter, zatem uchwały podejmują i sejmik województwa i zarząd województwa. O formie uchwały w przypadku sejmiku przesądza art. 19 w związku z art. 18 ustawy o samorządzie województwa, bowiem gdy w art. 18 jest mowa o uchwalania szeregu rozstrzygnięć w zakresie właściwości sejmiku (pkt 2, 3, 6, 11, 13 i 21), bądź wprost o podejmowaniu uchwał w określonych sprawach (pkt 4, 5, 10, 12, 14, 18 i 19), to w art. 19 ust. 1 jest mowa o działaniu sejmiku w formie uchwał generalnie, co przesądza, iż stanowienie aktów prawa miejscowego (pkt 1), określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa (pkt 7), powoływania i odwoływania skarbnika województwa (pkt 17), wybór i odwoływanie zarządu województwa (pkt 15), następuje w formie uchwały. O formie uchwały stanowią też wprost przepisy szczególne ustawy, jak chociażby w odniesieniu do wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących sejmiku (art. 20), w odniesieniu do sprawy udzielania absolutorium zarządowi (art. 19 ust. 2 i art. 34), przyjmowania rezygnacji członków zarządu i marszałka województwa (art. 38 i 40), uchwały budżetowej jako podstawy samodzielnej gospodarki finansowej województwa (art. 61), w odniesieniu do współpracy międzynarodowej (art. 77), przedmiotu nadzoru (art. 82 ust. 1 i 5, art. 82a, art. 83, art. 86 ust. 2, 2a i 3, art. 86a ust. 1). Wreszcie można przywołać szereg przykładów przepisów prawa materialnego, w tym istotnej dla przedmiotu skargi ustawy o działalności leczniczej, które wskazują na uchwałę sejmiku jako organu stanowiącego w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w drodze której rozstrzyga się o istotnych sprawach funkcjonowania podmiotu działalności leczniczej (np. art. 74 ust. 1, art. 83 pkt 2, art. 194). O formie uchwały w przypadku zarządu województwa przesądza art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, ale także przepisy szczególne jak chociażby odnoszące się do formy ustalania regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego (art. 41 ust, 2 pkt 7), wyrażania zgody na rozporządzanie mieniem wojewódzkim (art. 58 ust. 3), nadzoru nad działalnością samorządu województwa (art. 82 ust. 1 i 5, art. 82a, art. 83, art. 86 ust. 3, art. 86a ust. 1). Każda z tych uchwał bez względu na dalszą ich kwalifikacje prawną, w tym pod kątem ustalenia czy zawiera akt prawa miejscowego, musi wskazywać swoją podstawę prawną zawartą w ustawie, bowiem jak stanowi Konstytucja w art. 7 każdy organ władzy publicznej działa na podstawie prawa, zaś z uwagi na art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji organy samorządu terytorialnego są niewątpliwie organami władzy publicznej. Przywołać można przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), gdzie w odniesieniu do budowy aktu wykonawczego (a każda uchwała organu samorządu terytorialnego ma charakter wykonawczy w stosunku do przepisów ustawowych) §121 w związku z §133 i §139 oraz §142 i 143 wskazują że akt ten rozpoczyna się od wskazania przepisu ustawowego zawierającego podstawę jego wydania. Zatem to nie fakt wskazania ustawowej podstawy prawnej decyduje o tym, iż uchwała zawiera akt prawa miejscowego, ale decyduje on o ewentualnej zgodności z prawem owej uchwały, co ocenia organ nadzoru zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji i art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Tym samy argument użyty w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy uznać jako wadliwy.

Jako kolejny argument Wojewoda Dolnośląski użył stwierdzenia, iż akt został wydany przez organ samorządu terytorialnego. Otóż art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż źródłami powszechnie obowiązującymi są na obszarze działania organów ustanowione przez nie akty prawa miejscowego, zaś organami tymi są m.in. organy samorządu terytorialnego. Rozwinięciem przepisów konstytucyjnych jest art. 89 ustawy, który wskazuje, iż sejmik województwa stanowi na podstawie przepisów tej ustawy oraz innych ustaw i w ich granicach akty prawa miejscowego. Część z nich wymienia art. 18 w pkt 1, ale pozostałe znajdują się w przepisach prawa materialnego. W doktrynie zwraca się uwagę, że ustrojodawca nie użył zwrotu "w celu wykonania" ustaw, co pozwala np. gminom i powiatom wydawać przepisy porządkowe, ale też na większą swobodę prawotwórczą. Podkreśla się natomiast, że podstawę do wydania aktu prawa miejscowego może zawierać wyłącznie ustawa, a nie żaden akt podstawowy, upoważnienie musi być wyraźne, wręcz szczegółowe. W doktrynie podkreśla się "Akty normatywne stanowione przez organy samorządu muszą mieć wyraźną podstawę prawną przewidzianą w akcie rangi ustawy. Upoważnienie do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego nie może wynikać jedynie z norm nakładających zadania. [...] Aktem prawa miejscowego jest tylko taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego lub terenowy organ administracji rządowej, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów. Zaś w przypadku aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, do których ewentualnie zaliczyć należałoby przedmiotową uchwałę Sejmiku uważa się, że "Akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym zmierzają zawsze do celowościowego (merytorycznego) wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy, powiatu lub województwa albo ich części. Podstawa prawna takich aktów jest, podwójna, bowiem z jednej strony jest nią upoważnienie ogólne zawarte w ustawie ustrojowej, a z drugiej strony - upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, bez którego nie może być wydany akt prawa miejscowego wykonawczego".

Należy przy tym jednak pamiętać, iż wbrew postanowieniom art. 89 do dnia 1 sierpnia 2009 r., kiedy weszły w życie zmiany wywołane przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przyznawano organom niemającym uprawnień w zakresie stanowienia tychże aktów lub podmiotom niebędącym organami jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu ustrojowym. Nadto zwrócić należy uwagę, iż szereg uchwał podejmowanych przez sejmik województwa, jak i pozostałe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowi aktów prawa miejscowego, są jedynie aktami prawa.

Tym samym fakt podjęcia uchwały przez organ właściwy nie kwalifikuje jej jako akt prawa miejscowego, a tylko stanowi warunek prawomocności, pod warunkiem, iż jest to organ właściwy. Toteż argument ten należy również uznać za wadliwy w dowodzeniu charakteru aktu prawa miejscowego przypisywanego uchwale Nr XIII/266/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego.

Wreszcie Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołuje jedyny argument merytoryczny - analizę skutków prawnych przepisów zawartych w uchwale i jej załączniku. Zgodnie z wyrażonym w rozstrzygnięciu stanowiskiem w treści statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą zawarte są postanowienia o charakterze generalnym, w szczególności takie, jak określające cele i zadania podmiotu, firmę podmiotu odpowiadającą rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju, bowiem jak twierdzi "na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy" oraz "wskazuje [odnośnie określenia cel i zadań podmiotu leczniczego] na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń". Co kwestii abstrakcyjności, to organ nadzoru ograniczył się jedynie do wyjaśnienia jej istoty w sformułowaniu "Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów", czego nie poparł żadnym uzasadnieniem.

Skarżący podkreślił, iż ustawa o działalności leczniczej uregulowanie ustroju podmiotu leczniczego w drodze statutu odnosi jedynie do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zatem odnosząc się do typologii podmiotów leczniczych z art. 4, uwzględnienie słownika terminów ustawowych z art. 2 pkt 4 ustawy, należy wskazać na samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe (art. 4 pkt 2 i 3). Zatem pozostałe podmioty lecznicze, w tym będące przedsiębiorcami (art. 4 pkt 1), ale też instytuty badawcze, fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia, a ich statut dopuszcza działalność leczniczą, kościoły, kościelne osoby prawne lub związki wyznaniowe w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą (art. 4 pkt 4-6) ustrój swój opierają na innych regulacjach, niebędących statutami w rozumieniu art. 42. Po drugie, spośród wskazanych rodzajów podmiotów leczniczych jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 6 ust. 2 oraz art. 7 mogą tworzyć i prowadzić podmioty lecznicze wyłącznie w formie spółek kapitałowych i jednostek budżetowych oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z tym że uwzględniając art. 204 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stwierdzić należy, iż samodzielnych zakładów tworzyć po dniu 1 lipca 2011 r. nie można, a jedynie można nadal prowadzić podmiot leczniczy o takiej formie organizacyjno-prawnej nadanej pod rządami poprzedniej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Reasumując dojść należy do wniosku, iż jednostka samorządu terytorialnego prowadząc podmioty lecznicze w trzech dopuszczalnych formach: spółki kapitałowej, jednostki budżetowej i samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jedynie wobec dwóch z nich zobowiązana jest nadać - w przypadku nowotworzonej jednostki budżetowej statut - lub jedynie dostosować dotychczasowy statut samodzielnego publicznego zakładu publicznego do obowiązujących przepisów w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samodzielnym publicznym zakładem publicznym, który Województwo prowadzi od momentu przejęcia w 1999 r. i któremu w związku ze zmianą przepisów nadało nowy statut derogując dotychczasowy (§1 ust. 2 uchwały Nr XIII/266/11 Sejmiku), trudno zatem zakładać, że statut uchwalony w tym trybie jako akt prawa miejscowego miałby uchylić akt prawny niebędący aktem równorzędnym.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru w statucie stanowiącym załącznik do uchwały dopatruje się przepisów o generalnym charakterze dotyczących w szczególności określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju. Przypomnieć zatem wypada, iż ten sam podmiot leczący oprócz statutu, a niemające statutu wyłącznie, posiada regulamin organizacyjny o treści wynikającej z art. 24 ustawy o działalności leczniczej, który przywołano i który zawiera określenie między innymi firmy podmiotu, celu i zadań podmiotu, rodzaju działalności leczniczej.

Zdaniem skarżącego, porównanie zakresu regulacyjnego z art. 24 ust. 1 i art. 42 ust. 2 wykazuje, iż w treści statutu nie znajdują się inne materie regulacyjne niż w regulaminie, a wręcz przeciwnie, zakres regulacji regulaminowej jest szerszy od statutowej. Czym zatem wg organu nadzoru różni się określenie celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w statucie podmiotu leczniczego (art. 42 ust. 2 pkt 1-4) od określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w regulaminie organizacyjnym (art. 24 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 6-10). Tylko tym, że tym samym postanowieniom organ nadzoru przypisuje różną kwalifikację w zależności od aktu prawnego, w którym zawarta jest ich regulacja, bowiem statutowi przypisuje rangę aktu prawa miejscowego, a regulaminowi organizacyjnemu zdecydowanie nie, chociaż sama ustawa nie wprowadza zbyt daleko idącej gradacji między nimi, poza tym, że statut nadaje organ tworzący, a regulamin kierownik podmiotu i poza użytym w art. 23 sformułowaniem wskazującym technikę legislacyjną "Sprawy [...] nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny". Co więcej, znajdują się w regulaminie postanowienia, którym w o wiele większym stopniu można przypisać charakter generalny jak chociażby wysokość opłat z pkt 9, 10 i 12, które zobligowany jest ponosić korzystający z udzielanych świadczeń zdrowotnych, udostępnianie dokumentacji medycznej czy przechowywanie zwłok.

Na marginesie skarżący zauważył, że art. 18a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej także przewidywał ustanawianie przez kierownika zakładu jego regulaminu organizacyjnego o treści znacznie węższej od obecnej treści regulaminu z art. 24 ustawy o działalności leczniczej, ale zawierającego również postanowienia skierowane do adresata zewnętrznego, jakim był pacjent np. jego prawa i obowiązki z ust. 1a pkt 4, i wykraczającego poza treść regulacyjną statutu tego zakładu.

Tym samym twierdzenia organu nadzoru przemawiające za argumentem trzecim - merytorycznym - są równie błędne jak wcześniej analizowane, tym bardziej staje się to oczywiste, gdy dokonamy analizy porównawczej statutu podmiotu leczniczego z art. 42 ustawy o działalności leczniczej ze statutem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z której wynika, iż statuty te nie różnią się zakresem regulacji, a tym samym ich charakterem generalności czy abstrakcyjności. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów w tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2009 r., sygn. IV SA/GI 114/09, niepublik. nr LEX 574071 w którym stwierdzono, że "Statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego [...]") i doktrynę (W. Sniecikowski, Administracyjno-prawne formy działania zakładu opieki zdrowotnej (wybrane zagadnienia), "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 4, s. 48 "Statut nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego") która statutom zakładów opieki zdrowotnej odmawiały jednomyślnie kwalifikacji jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego organ nadzoru jednak znajduje dosyć oryginalne i niespotykane wytłumaczenie tego, jak ten sam akt prawny o takim samym zakresie regulacyjnym raz nie jest, a raz jest aktem prawa miejscowego. Otóż wywodzi, iż statutu zakładów opieki zdrowotnej były w istocie rzeczy uchwalane przez rady społeczne tych zakładów, zaś organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jedynie je zatwierdzały, co dyskwalifikowało je jako akty prawa miejscowego, obecnie zaś statut podmiotu leczniczego jest nadawany przez podmiot, który go utworzył i tym samy staje się aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego wywód ten jest jednak błędny, ponieważ art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w art. 11 ust. 3 stanowił, że "Podmiot, który utworzył zakład, nadaje statut, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej", a jedynie w przypadku publicznych zakładów art. 39 w ust. 2 wskazał, że statut uchwala rada społeczna i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Tak więc pod rządami poprzedniej ustawy występowała także kategoria publicznych zakładów (publiczna uczelnia medyczna i Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego), gdzie statut nie był uchwalany przez radę społeczną, ale nadawany wprost przez organ, który je utworzył, co jednak nie zmieniało jego charakteru prawnego. Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej statutu publicznego zakładu pozostawały też przypadki ogłaszanych w Dzienniku Urzędowym MON zarządzeń Ministra Obrony Narodowej w sprawie nadania statutu oraz w sprawie zatwierdzenia statutu podległych mu zakładów. Mimo wspomnianych interpretacji doktrynalnych i wykładni sądowej pod rządami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dochodziło do ogłaszania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w dziennikach urzędowych województw, co dowodzi, iż pogląd organu nadzoru nie odpowiada faktom. Po drugie, nie jest znany przypadek, aby zmiana organu wydającego akt bez zmiany jego zakresu i treści regulacji, miała sama z siebie wywołać podobny skutek do tego, jakiego dopatruje się organ nadzoru w zmianie sposobu nadawania statutu w odniesieniu do podmiotu leczniczego w stosunku publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Organ nadzoru wydaje się nie dostrzegać, że akty prawne nazywane statutami są w istocie rzeczy bardzo złożoną kategorią aktów. NSA w swoim wyroku z dnia 24 maja 2007 (sygn. II OSK 353/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 50) zwraca uwagę, iż tylko niektóre z nich - np. statuty jednostek samorządu terytorialnego - mają charakter aktów prawa miejscowego, inne zaś mają charakter aktów prawa wewnętrznego, bądź wreszcie aktów indywidualno-abstrakcyjnych. Dalej sąd wyjaśniał, że "Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają inny krąg adresatów-są nimi jednostki organizacyjne podległe, podporządkowane lub nadzorowane albo ich pracownicy, a nie inne podmioty zewnętrzne". Co więcej - a ma to szczególne znaczenie dla przedmiotu skargi - "To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych, nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej - działa w sferze zewnętrznej", sąd uzasadnia to stanowisko faktem, który także ma zastosowanie dla przedmiotu skargi, iż realizowanie zadań na zewnątrz jest regulowane nie statutem, ale "szeregiem innych aktów normatywnych, głównie ustaw". Bez wątpienia udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Legnicy odbywa się na podstawie i w granicach ustaw i ich aktów wykonawczych, a nie na podstawie nadanego mu uchwałą Nr XIII/266/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego ustawą, zatem twierdzenie, iż akt ten ma generalny charakter bez wskazania, iż jest to akt prawa wewnętrznego jest błędem merytorycznym rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrócić należy uwagę, iż Szpital podlega Województwu - jednostce samorządu terytorialnego, która go utworzyła i prowadzi w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o działalności leczniczej, tym akt prawa wewnętrznego w postaci statutu jest skierowany do niego jako jednostki podległej, a nie do bliżej nieoznaczonego kręgu adresatów. Na marginesie statut nie określił firmy podmiotu leczniczego w sposób kreacyjny, a jedynie utrzymał dotychczasową nazwę zakładu opieki zdrowotnej, tak zresztą, jak nie zmienił siedziby podmiotu, cel i zadań, ani struktury organizacyjnej, czy wreszcie formy gospodarki finansowej, co jednak jest rzeczą kuriozalną, zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego (nowy statut) ma derogować akt prawny niemający takiego samego charakteru (dotychczasowy statut). Można by czynić porównanie, iż ustawa uchyla rozporządzenie, podczas gdy co najwyżej przepisy przejściowe ustawy określają warunku ich dalszego obowiązywania do czasu wydania nowych na jej podstawie, bowiem w przeciwnym razie, przepis końcowy określający utratę mocy dotychczasowej mocy ustawy wywołuje skutek prawny w postaci utraty mocy obowiązującej jej aktów wykonawczych. Zatem mamy do czynienia z nową zasadą prawną, którą organ nadzoru swoim rozstrzygnięciem nadzorczym ustalił. W rzeczywistości nowy akt prawa wewnętrznego uchylił dotychczas obowiązujący akt prawa wewnętrznego dostosowując statut Szpitala w trybie art. 204 ustawy o działalności leczniczej do nowych zasad funkcjonowania podmiotów leczniczych będących dotychczas zakładami opieki zdrowotnej.

Skarżący podkreślił, że wydawanie aktów prawa miejscowego Konstytucja zastrzega jedynie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Statuty samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są nadawane przez wszystkie podmioty je tworzące, senat uczelni wyższej, rozporządzenie ministra, uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że kompetencje Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w zakresie nadawania statutu samodzielnemu zakładowi opieki zdrowotnej wynikają nie z ustawy, lecz statutu województwa - § 124 i 126 Statutu Województwa dolnośląskiego przyjętego uchwałą Nr XLIX/850/10 Sejmiku Województwa dolnośląskiego z dnia 18 lutego 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 47, poz. 693).

Całość przeprowadzonej powyżej analizy prowadzi do końcowego wniosku - Wojewoda Dolnośląski dopuścił się w zaskarżonym rozstrzygnięciu przekroczenia granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Akt nadzoru jest niezgodny z prawem i winien zostać uchylony.

Odnosząc się do kwestionowanej treści § 5 ust. 1 skarżący stwierdził, że na tle wzorca normatywnego z art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej nie można nie dostrzec rozbieżności między ustawowym zwrotem "prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza" a użytym w statucie zwrotem "może prowadzić [...] działalność gospodarczą inną niż działalność lecznicza, w szczególności:". Skarżący kwestionuje jednak prawną kwalifikację tej rozbieżności jako istotne naruszenie przepisu ustawy, bowiem organ nadający statut zastosował bardzo rozbudowane ograniczenie możliwości podjęcia owej innej działalności, iż jego interpretacja prowadzi do potraktowania wyliczenia nie jako egzemplifikacyjnego (z uwagi na zwrot "w szczególności"), ale enumeratywne. Nadto organ nadzoru mógł co najwyżej stwierdzić podjęcie uchwały w tym przepisie z naruszeniem prawa, a nie jej nieważności w całości, wreszcie - kwestionując słuszność tezy o charakterze uchwały jako aktu prawa miejscowego - można było najdalej idąc stwierdzić nieważność § 5 ust. 1 statutu.

Odnosząc się z kolei do kwestionowanej treści § 13 ust. 5 zawierającej uregulowanie odwoływania członka Rady Społecznej przed upływem kadencji na tle wzorca normatywnego z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej skarżący nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż w § 13 ust. 5 nie określono przesłanek tegoż odwołania, bowiem przesłanka jest bez wątpienia rezygnacja członka, jak również wniosek podmiotu desygnującego swojego przedstawiciela do składu Rady zgodnie z art. 48 ust. 6 ustawy. Nie jest bowiem rzeczą organu nadającego statut ustalania, z jakiej przyczyny podmiot desygnujący postanawia wnioskować o odwołanie swojego przedstawiciela. Zatem nie można dopatrzyć się w tym przepisie statut żadnego uchybienia względem rzeczonego przepisu ustawowego.

Powołując powyższe zarzuty prawne i faktyczne skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie województwa nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku województwa - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.). W myśl przepisu art. 78 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 79). Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu województwa. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA z 14 stycznia 2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W rozpoznawanej sprawie, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda wskazał na istotną wadę uchwały, której stwierdził nieważność, uznając, że jako akt prawa miejscowego, nie spełniła koniecznego wymogu formalnego w postaci prawidłowej promulgacji.

Dokonując badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie stwierdził by naruszało prawo.

Niewątpliwie sporna w powyższej sprawie jest kwestia czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z powyższym podlega ona ogłoszeniu w formie zarezerwowanej dla tego typu aktów.

Art. 87 i 94 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły: zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa.

Z przepisów powyższych – znajdujących się w podstawowym źródle prawa, wynika, że akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie i w granicach ustaw, są źródłem prawa obowiązującym powszechnie na obszarze działania organów, które ją ustanowiły, są stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.

Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 mówi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Powołane ustawy wskazują na dalsze elementy aktu prawa miejscowego – musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. Wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają kontroli w formie nadzoru.

Dalszą płaszczyznę aktów prawa miejscowego stanowią przepisy prawa materialnego zawierające delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do kwalifikacji danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie obecnym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 września 2011 r. w kontekście zaprezentowanych wyżej kryteriów, należy dojść do wniosku, iż po pierwsze, kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654).

Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy strukturę organizacyjną podmiotu, podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji.

Po drugie, regulacje kwestionowanej uchwały mają charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie. Ponadto jej postanowienia dotyczą każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma więc charakter generalny.

Wreszcie uchwała będąca przedmiotem kontroli organu nadzoru została wydana przez organy samorządu terytorialnego.

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 3 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jest zatem aktem prawa miejscowego.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że organ nadzoru winien był proporcjonalnie stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej – należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości, jak prawidłowo orzekł organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Trzeba zatem zgodzić się z zapatrywaniem Wojewody, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu, a stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 uchwały nie oznaczałoby mniejszej ingerencji nadzorczej, ponieważ także w tym wypadku uchwała nie weszłaby w życie. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Odpowiadając na narzuty skargi należy zauważyć, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie – decyduje, że akt jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego. Taki charakter miały rozważania zawarte w skardze. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że charakter statutu uległ zmianie, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia powierzył Sejmikowi.

W tych okolicznościach, wskazanych wyżej, już tylko na marginesie Sąd stwierdza, iż istotnie wymieniony w rozstrzygnięciu nadzorczym § 5 ust. 1 załącznika do zakwestionowanej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że statut może przewidywać prowadzenie określonej wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż lecznicza. Z treści powołanego przepisu wynika, iż inna działalność niż działalność lecznicza winna zostać określona.

Nie jest wypełnieniem tego obowiązku określenie przykładowe takiej działalności – na co wskazuje określenie "w szczególności". § 5 ust. 1 bowiem brzmi: "Szpital może prowadzić bez szkody dla jakości i dostępności realizowanych statutowo świadczeń zdrowotnych, działalność gospodarczą inną niż działalność lecznicza, w szczególności (...)".

Podobny zarzut istotnego naruszenia prawa - art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej – należy sformułować co do § 13 ust. 5 załącznika do uchwały. Art. 42 ust. 2 pkt 4 mówi, że okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem Kadencji określa statut. Tymczasem wymieniony powyżej paragraf statutu takich postanowień nie zawiera – wskazuje tylko organy, które są uprawnione do odwołania – bez określenia przyczyn. Mówi, że odwołanie może nastąpić na wniosek Rady, organu samorządowego i nadzorującego, organu desygnującego lub Dyrektora Szpitala. Stanowi jedynie, że odwołanie może nastąpić na prośbę członka Rady.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił.