II OSK 849/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-23	
Data wpływu	2022-04-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Go 843/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1853; § 98 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 843/21 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr IB-II.7721.104.2021.MSto w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 843/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi W. w Ł. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 9 lipca 2021 r., IB-II.7721.104.2021.MSto oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żarskiego z dnia 21 maja 2021 r., nr 250/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. (uzupełnionym w dniu 5 września 2018 r.) W. w Ł. wniosła o udzielenie pozwolenia na rozbudowę stacji paliw obejmującego: ustawienie nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększenie wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianę usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianę usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianę lokalizacji pylonu cenowego, montaż odkurzacza i kompresora, na działce [...], obręb [...], jedn. ew. [...], miejscowość Ł., przy ul. [...] w Ł..

Starosta Żarski decyzją z dnia 2 listopada 2018 r., nr 876/2018, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw w zakresie wskazanym w ww. wniosku.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że konserwator zabytków odmówił uzgodnienia robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę. W toku postępowania wszczętego wobec wniesienia przez Spółkę odwołania od powyższej decyzji, Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 30 października 2018 r. odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw. W związku z powyższym Wojewoda Lubuski postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie administracyjne uznając, w sprawie zachodziła konieczność rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenia Spółki na ww. postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z 2 sierpnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił rozstrzygnięcie konserwatora zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 27 listopada 2019 r. ponownie odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. Dalej Wojewoda Lubuski postanowieniem datowanym na dzień 17 września 2019 r. podjął postępowanie administracyjne, wskazując, że na podstawie otrzymanej przez uczestniczkę postępowania U. S. informacji ustalił, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 29 lipca 2020 r. uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 listopada 2019 r. i uzgodnił pozwolenie na rozbudowę ww. stacji paliw, polegającą na ustawieniu nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększeniu wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianie usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianie usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianie lokalizacji pylonu cenowego, montażu odkurzacza i kompresora.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr IB-II.7721.48.2021.KZaj, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania uchylił decyzję Starosty Żarskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w treści powyższej decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że wobec wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z 29 lipca 2020 r. uchylającego postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 listopada 2019 r. i uzgadniającego pozwolenie na rozbudowę ww. stacji benzynowej, konieczne jest uchylenie decyzji Starosty Żarskiego, bowiem została ona wydana w oparciu o postanowienie, które wyeliminowano z obrotu prawnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Żarski decyzją z dnia 21 maja 2021 r., nr 250/2021, działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia W. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na rozbudowę stacji paliw (ustawieniu nowego dystrybutora na paliwa płynne wraz z instalacjami, powiększenie wiaty nad nowym dystrybutorem, zmianę usytuowania separatora na substancje ropopochodne, zmianę usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze, zmianę lokalizacji pylonu cenowego, montażu odkurzacza i kompresora) przy ul. [...] w Ł. na działce [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto Ł..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zgodnie art. 33 ust. 2 u.p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12. ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; 2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Starosta Żarski wskazał także, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów,

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ zaznaczył, że po przeanalizowaniu całości przedłożonej przez Spółkę W. dokumentacji projektowej stwierdzono następujące nieprawidłowości: brak informacji o obszarze oddziaływana obiektu wymagane zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt. 5 u.p.b.; brak podpisu projektanta P. K. pod opisem projektu zagospodarowania działki; należało wyjaśnić czy przedmiotem inwestycji jest nadal zmiana usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze; brak określenia w projekcie zagospodarowania działki funkcji budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w Ł.; projekt budowlany zagospodarowania działki winien być sporządzony zgodnie z § 98 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacji paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853); brak analizy hałasu przedsięwzięcia, z uwzględnieniem kwestii kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji dotyczący urządzeń istniejących i projektowany emitujących hałas do środowiska; projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112) - dotyczy dopuszczalnych wskaźników hałasu na działkach sąsiadujących z przedmiotową inwestycją; projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie § 8 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - w zakresie ochrony przed hałasem komunikacyjnym i przemysłowym.

Organ I instancji podkreślił, że w związku z powyższymi brakami w dokumentacji planistycznej postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. zobowiązano W. Sp. z o.o. Sp. k. do ich usunięcia do dnia 17 maja 2021 r. Spółka odebrała korespondencję zawierającą przedmiotowe postanowienie w dniu 19 kwietnia 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru) i pismem nadanym w dniu 18 maja 2021 r. (data na stemplu pocztowym) wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Wobec niewywiązania się Spółki z obowiązków nałożonych ww. postanowieniem Starosta Żarski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W. w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji Starosty Żarskiego z 21 maja 2021 r.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 9 lipca 2021 r., nr IB-II.7721.104.2021.MSto utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasadnie Starosta Żarski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem wniosek o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji projektowej został przez spółkę złożony po terminie.

Zdaniem Wojewody Lubuskiego wyznaczony w postanowieniu organu I instancji termin na usunięcie braków dokumentacji projektowej był realny, a nadto zaznaczył, że projekt budowlany powinien być kompletny przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a braki powinny wynikać z ewentualnego niedopatrzenia, nie zaś z faktycznego ich braku i próby ich uzupełnienia w trakcie biegu terminu określonego w postanowieniu.

Organ odwoławczy odnosząc się do kolejnego zarzutu spółki w pierwszej kolejności powołał treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 Wojewoda Lubuski wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wynikających z powyższego przepisu, będących podstawą do przywrócenia terminu. Również skarżąca Spółka nie wskazała na podstawie którego punktu omawianego przepisu organ I instancji miałby zawiadomić o uchybieniu terminu.

Organ II instancji wyjaśnił również, że stosownie do treści art. 26 i 27 u.p.b. Starosta Żarski prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. w brzmieniu dotychczasowym (przed wejściem w życie nowelizacji), a nie na podstawie art. 35 ust. 5 tej ustawy, ponieważ we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączone egzemplarze projektu budowlanego sporządzono na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

W. w Ł. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że przepis ten nie powinien zostać zastosowany przez organ I instancji w sytuacji, gdy właściwa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że Starosta Żarski powinien go zastosować w niniejszej sprawie;

2. art. 7 K.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), przez bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu, o którym mowa powyżej, czym naruszony został zarówno interes społeczny jaki i samego skarżącego;

3. art. 7a § 1 K.p.a., tj. naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, przez bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu, o którym mowa w pkt. 1 powyżej, i nierozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania na korzyść skarżącego;

4. art. 8 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym utratą zaufania do organów władzy publicznej,

5. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, nie powinien zostać zastosowany przez organ I instancji, w sytuacji, gdy złożone odwołanie opierało się głównie na zarzucie braku zastosowania tego przepisu i najważniejszym zadaniem organu odwoławczego było zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii; organ powinien wyjaśnić skarżącemu zasadność przyjętych tez, a w szczególności wskazać, dlaczego w jego ocenie przywołany przepis nie powinien zostać zastosowany, czego w niniejszej sprawie nie uczynił; uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzało się bowiem jedynie do ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Bezpodstawne niezastosowanie przez organ II instancji art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy COVID-19 miało w konsekwencji istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu uzupełnienia dokumentów, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej. W ocenie skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2021 r. uczestniczka postępowania U. S. zakwestionowała rozbudowę stacji paliw i stwierdziła, że obecnie działalność stacji benzynowej przynosi jej szkody materialne (uszkodzone ogrodzenie), natomiast rozbudowa może spowodować jeszcze większy dyskomfort oraz może wpłynąć na środowisko, a także stan jej zdrowia.

Skarżąca Spółka ustosunkowując się do pisma procesowego uczestniczki postępowania wniosła o nieuwzględnienie jej stanowiska, bowiem w jej ocenie powołana przez U. S. argumentacja stanowi subiektywne odczucia, nie dotyczy formalnej kwestii postępowania.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 843/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 9 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: u.p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 u.p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust.4).

W sprawie jest bezsporne, że na podstawie postanowienia Starosty Żarskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy skarżąca Spółka (inwestor) została wezwana do uzupełnienia złożonej dokumentacji w sprawie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie do 17 maja 2021 r. We wniosku nadanym 18 maja 2021 r. skarżąca Spółka zwróciła się o przedłużenie terminu uzupełnienia złożonych dokumentów do 15 czerwca 2021 r. Organ uznał jednak, że wobec nieprzedłożenia dokumentacji projektowej w terminie wyznaczonym zasadnym jest wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw.

W ocenie Sądu nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki w rozumieniu 15 ust. 1 pkt 2 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Wyznaczony przez organ termin nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3, ma charakter urzędowego terminu procesowego, stąd niewątpliwie może być przedłużony na wniosek strony złożony przed jego upływem. Uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Sz 1325/18, CBOSA). Wyznaczając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. termin usunięcia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu organ architektoniczno-budowlany powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę budzenia zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien zatem uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1262/20, CBOSA).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że nie jest zasadne stanowisko, iż każdorazowo, gdy wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. pozostaje nieskuteczne, obowiązkiem organu jest zastosowanie art. 35 ust. 3 in fine tj. odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwalnia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że postanowienie, o którym mowa w powyższym przepisie ma pozwolić inwestorowi na usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. powinien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany.

W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej Spółki o przedłużenie terminu mając na uwadze zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu a także okres epidemii. Fakt złożenia takiego wniosku po upływie jednego dnia od wyznaczonego przez organ terminu na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nie oznacza, że jest on niedopuszczalny. Należy mieć bowiem na uwadze procesowy charakter terminu o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. i wskazane zasady dotyczące jego wyznaczenia. Nie można również tracić z pola widzenia, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, mimo, że skierowane do strony, wymaga przede wszystkim aktywności projektanta. Wykonanie obowiązku nie zależy zatem wyłącznie od dobrej woli i zaangażowania inwestora, a osoby trzeciej odpowiedzialnej za wykonany projekt budowlany. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za wyraz nadmiernego i nieuzasadnionego formalizmu. Dlatego też w ocenie Sądu wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw była przedwczesna.

Nadto zdaniem Sądu, wadliwość decyzji organu I instancji a także organu II Instancji polega też na braku omówienia stwierdzonych i nieusuniętych przez inwestora nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. W decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ nie może ograniczyć swoich wywodów do wskazania, że postanowienie nie zostało wykonane. Konieczne jest wyjaśnienie dlaczego stwierdzone uchybienia w projekcie budowlanym uniemożliwiają wydanie decyzji pozytywnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2020 r., II SA/Po 70/20 2463077, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1262/20, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.,) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubuski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471) (zwanej dalej także: "u.p.b.") poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji paliw oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji była przedwczesna, a nadto stanowi wyraz nadmiernego i nieuzasadnionego formalizmu, podczas gdy z przywołanego przepisu wynika wprost, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza, że bezskuteczny upływ terminu, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem rozstrzygnięcia organów I i II instancji należało uznać za w pełni prawidłowe odpowiadające prawu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym uchylenie decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 9 lipca 2021 r. (znak sprawy: IB- II.7721.104.2021.MSto) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Żarskiego z dnia 21 maja 2021 r., nr 250/2021 w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Lubuskiego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471) nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z treści tego przepisu wynikało, że w razie stwierdzenia naruszeń, nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że termin wskazany w ww. przepisie jest terminem, który może być przez organ administracji przedłużony.

W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu i w realiach sprawy zachodziły przesłanki do takiego przedłużenia. Spółka miała niecały miesiąc na uzupełnienie dokumentacji dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Uzupełnienie niektórych braków takich jak podpis projektanta pod opisem projektu zagospodarowania działki, wyjaśnienie czy przedmiotem inwestycji jest nadal zmiana usytuowania zbiornika na gaz propan-butan na cele grzewcze oraz określenie w projekcie zagospodarowania działki funkcji budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w Ł. nie wymagało dużego nakładu czasu. Uzyskanie podpisu projektanta, jeśli nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności nie powinno wiązać się dużymi trudnościami. Usunięcie pozostałych dwóch braków było zależne bezpośrednio od inwestora gdyż sprowadzają się one do przedstawienia informacji przez Spółkę. Sporządzenie projektu zgodnie z § 98 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacji paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie nie zależy jednak bezpośrednio od Spółki, tylko od projektanta. Analogicznie ocenić należy nakaz dołączenia analizy hałasu przedsięwzięcia, z uwzględnieniem kwestii kumulowania się oddziaływań i sumowania się parametrów inwestycji dotyczący urządzeń istniejących i projektowany emitujących hałas do środowiska. Uzupełnienie tego rodzaju braków może wiązać się z wykonaniem czasochłonnych analiz i czynności. Opóźnienie inwestora w ich usunięciu mogło być usprawiedliwione. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę należało w tej sytuacji uznać za przejaw nadmiernego formalizmu ze strony organów administracji publicznej i naruszało wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. było w pełni uzasadnione i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania tego przepisu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.