Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 lutego 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/34/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.

Wnioskiem z 27 listopada 2024 r. skarżąca A. L. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – K. L.

Decyzją Burmistrza Gminy A. z 19 grudnia 2023 r. nr CUS.SR.5240.55.2023 r. odmówiono skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że jakkolwiek skarżąca opiekuje się bratem to jednak rodzice brata nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Podniosła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad bratem gdyż rodzice ze względu na wiek i schorzenia nie są w stanie realizować swych obowiązków.

Decyzją z 19 lutego 2024 r., nr SKO.ŚR/4111/34/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 stwierdzono, że rodzice brata skarżącej nie legitymują się wymaganymi orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec brata skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 23 marca 2015 r., z którego wynika że jest trwale, całkowicie niezdolny do pracy - orzeczenie takie jest odpowiednikiem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Natomiast matka - legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 15 lutego 2021 r., z którego wynika, że jest trwale, częściowo niezdolna do pracy. Orzeczenie to jest odpowiednikiem lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Powyższe okoliczności w ocenie Kolegium wskazują, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Nie jest bowiem dopuszczane w świetle literalnej wykładni brzmienia 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyznanie świadczenia, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada rodziców, na których ciąży obwiązek alimentacyjny względem niego, i którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła min., że pobierała świadczenie pielęgnacyjne od 9 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2013 r., a od 1 lipca 2013 r. do nadal zasiłek dla opiekuna. Rodzice nie są w stanie samodzielnie sprawować opieki nad bratem z uwagi na wiek (66 l. ojciec i 63 l. matka) i stan zdrowia. Pobierają oni emerytury. Skarżąca podniosła, że brat jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, jest upośledzony umysłowo z cechami autyzmu, nie mówi i brak z nim kontaktu. Jego choroba się nasila. Reaguje agresywnie, a przy wzroście 205 cm i wadze 150 kg niejednokrotnie stanowi dla członków rodziny zagrożenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) dalej u.ś.w. Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 19 lutego 2024 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24).

Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a pkt 1 osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, którego rodzice żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2023 r. sygn. III SA/Kr 1386/22).

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a ustawy. Natomiast drugie stanowisko uznawało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji przyjmowano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony NSA wskazał w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z powołaniem się na zasady języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności, zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie ustawy, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności, legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium, są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów, nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe, zróżnicowane.

W ocenie NSA, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a niezależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Sąd wskazuje też, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129).

Mając zatem na uwadze powyższe uznać należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że rodzice osoby wymagającej opieki na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji nie legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia rodziców nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Nie mogła mieć też znaczenia dla rozstrzygnięcia podniesiona na etapie skargi do sądu okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna. Decyzja w tym przedmiocie ma odrębny byt prawny, nie jest objęta kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu i nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pobierania tego zasiłku nie był też powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.