Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygnatura akt: II SA/Ke 301/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Referent stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] numer [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

II SA/Ke 301/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art.142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił M. Z. zwrotu nieruchomości położonej

w obrębie Z., gm. S. N., oznaczonej w dacie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr 451/2, stanowiącej obecnie część działek oznaczonych w ewidencji nr 533/13, 533/15, 533/181, 533/185.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z zapisem w zawartym w akcie notarialnym, a mianowicie na budowę bazy zaplecza, a w tym zakresie na pracownicze ogródki działkowe, a zatem nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania M. Z., Wojewoda decyzją

z dnia [...]. na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa

w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 24 czerwca 1998 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 kwietnia 1999 r. M. Z. zwróciła się do Urzędu Wojewódzkiego w K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod zakład Cementowo-Wapienniczy "A." w N., wykorzystanej pod ogrody działkowe położone w obrębie Z., gm. S. N.. Z powodu reformy ustrojowej powyższy wniosek został przekazany do Starosty, który decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że nieruchomość ta została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła M. Z. podnosząc, iż przedmiotowej nieruchomości nie wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż nie wybudowano bazy zaplecza, w związku z czym teren ten nie może być zajęty pod ogródki działkowe. Skarżąca podniosła także, że organ I instancji orzekł jedynie co do części nieruchomości, na której znajdują się ogródki działkowe.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, iż Starosta orzekł jedynie

o części zajętej nieruchomości, co więcej organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji może jedynie nastąpić w oparciu o oryginały dokumentów lub potwierdzonych za zgodność kopii; organ I instancji natomiast orzekał na podstawie materiałów nie posiadających mocy dowodowej.

Starosta rozpatrując sprawę ponownie, w dniu 18 czerwca 2003 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz rozprawę administracyjną. W toku oględzin stwierdzono, że przeważająca część wywłaszczonej działki nr 451/2 wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr 533/15 pozostającej w zarządzie Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu

w K., na której znajduje się Ogród Działkowy "Nowalijka". Południowa część wywłaszczonej nieruchomości zajęta jest pod drogę dojazdową i chodnik dla pieszych, natomiast północna część zajęta jest pod wewnętrzne drogi dojazdowe. Decyzją z dnia [...] Starosta ponownie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Rozpatrując wniesione przez M. Z. odwołanie od tego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że znajduje ono uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji ustalił, iż zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło aktem notarialnym z dnia 14 marca 1975 r. Rep. A Nr [...] w trybie art. 6 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W § 2 aktu notarialnego stwierdzono, że działka nr 451/2 przeznaczona jest pod budowę bazy zaplecza, a w tym zakresie pod pracownicze ogródki działkowe. Wywłaszczona nieruchomość o pow. 0,8052 ha podzielona została na działki hipoteczne 451/3

o pow. 0,0186 ha, 451/4 o pow. 0,0058 ha, 451/5 o pow. 0,7011 ha i 451/6 o pow. 0,0797 ha. Zgodnie z protokołem oględzin przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2003 r., przeważająca część przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,7011 ha

( działka 451/5-obecnie część działki 533/15) zajęta jest pod Ogród Działkowy "Nowalijka", południowa część nieruchomości ( działka 451/3 o pow. 0,186 ha) zajęta jest pod drogę dojazdową oraz chodnik dla pieszych, zaś część północna ( działki hip. 451/4 i 451/6 - obecnie części działek 533/13 i 533/181) stanowi wewnętrzne drogi dojazdowe służące użytkownikom działek oraz mieszkańcom pobliskiego osiedla mieszkaniowego "B.".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda podniósł, iż z § 2 aktu notarialnego z dnia 14 marca 1975 r. wynika, że strony

w drodze rokowań doszły do porozumienia w kwestii dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa, a zatem bezpodstawne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi na fakt, że w akcie notarialnym określono cel, na jaki zbyto nieruchomość, nie istniała konieczność dołączania do akt przedmiotowej sprawy decyzji lokalizacyjnej z [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki

i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K..

W przekonaniu organu II instancji bezzasadny okazał się także zarzut podniesiony

w odwołaniu, iż w dniu zbycia przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niedopuszczalne było wywłaszczanie nieruchomości pod ogrody działkowe, gdyż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, gminie przysługiwało prawo nabycia odpowiednich terenów pod ogrody działkowe w drodze wywłaszczenia.

Wojewoda stwierdził, że grunt wykorzystany pod pracownicze ogródki działkowe oraz wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe został skomunalizowany przez Wojewodę decyzjami z dnia [...]-(działka hip.[..]),

z [...](działka hip. 451/3) oraz decyzją z dnia [...] (działka hip. 451/6) i obecnie jest własnością Gminy S. N.. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości tj. część działki 533/13 (działka hip 451/4) znajduje się we władaniu Gminy S.N. na zasadach posiadania samoistnego.

Organ podkreślił, ze stosownie do dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowym przypadku określony cel został zrealizowany.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z., podnosząc, że "decyzje organu I i II instancji ponownie powielono i oparto na braku materiałów dowodowych, które winny być

w należyty sposób zebrane aby mogły stanowić integralną część wydawanych decyzji". W przekonaniu skarżącej fakt, iż w akcie notarialnym znajduje się stwierdzenie, iż nieruchomość została przekazana dobrowolnie pozostaje

w sprzeczności z zastosowaniem art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o trybie wywłaszczenia nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, iż organy administracji zaniechały zgromadzenia dokumentów potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, naruszając w ten sposób przepisy proceduralne ( art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej w materiale dowodowym, w szczególności powinna znaleźć się decyzja lokalizacyjna oraz decyzja wywłaszczeniowa określająca na jaki cel dokonano wywłaszczenia.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że

w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się podstaw uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie budzi w sprawie wątpliwości, podobnie jak i jego ocena w świetle obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 00.46.543 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepisy art. 136 i 137 ustawy określają sytuacje, w jakich dochodzić można zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z ustępem 3 art. 136 warunkiem skutecznej realizacji roszczenia o zwrot jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje przy tym w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie,

a konkretnie w art. 137 ust. 1. Stosownie do zapisu w nim zawartego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Wprawdzie powołane wyżej przepisy odnoszą się do "decyzji o wywłaszczeniu", jednak stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy, stosuje się je odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach o trybie wywłaszczania nieruchomości

( Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na tej właśnie podstawie prawnej skarżąca zawarła umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Kieleckiego Kombinatu Cementowo Wapienniczego w N., na co wskazuje jednoznacznie zapis § 2 aktu notarialnego z dnia 14 marca 1975 r., którego odpis znajduje się

w aktach sprawy. Przepis art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywał możliwość zawarcia umowy jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub

w jego trakcie, w oparciu o porozumienie z właścicielem nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa nie była w takim przypadku w ogóle wydawana, dlatego zarzut, iż organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego, jest całkowicie chybiony. Z tych samych względów niezasadny jest argument dotyczący sprzeczności pomiędzy zawartym w akcie notarialnym zapisem o "dobrowolności" umowy, a powołanym art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Owa "dobrowolność" była bowiem warunkiem do przeprowadzenia wywłaszczenia w trybie przewidzianym w tym właśnie przepisie.

Wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo ustalony został także w postępowaniu administracyjnym cel wywłaszczenia, zgodnie z którym - w oparciu o powołany już § 2 aktu notarialnego - nieruchomość przeznaczona została "pod budowę bazy zaplecza, a w tym zakresie pod pracownicze ogródki działkowe", na podstawie decyzji o lokalizacji wydanej dnia [...] za Nr [...] przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Ponieważ akt notarialny jest dokumentem urzędowym

w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Była zatem podstawa prawna do tego, aby cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej ustalić w oparciu o zapis zawarty w akcie notarialnym, skoro samej decyzji z dnia [...] nie udało się organom odnaleźć w toku postępowania toczącego się w niniejszej sprawie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organy przepisów kpa regulujących postępowanie dowodowe, co zarzuca skarżąca. W szczególności nie ma podstaw aby podzielić jej stanowisko

o uchybieniach w zakresie stosowania art. 75 czy 77 kpa.

W zakresie dotyczącym celu wywłaszczenia, zapis aktu notarialnego jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Bez względu bowiem na to, co można rozumieć pod pojęciem "bazy zaplecza", dalsza część opisu celu, na realizację którego nieruchomość została wywłaszczona (a konkretnie "pod pracownicze ogródki działkowe"), jest już bardzo precyzyjna i czytelna.

Prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny - znajdujący potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym ( przede wszystkim w postaci map i przeprowadzonych oględzin) - wskazuje także na to, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Na zdecydowanej większości przedmiotowej nieruchomości znajdują się bowiem ogródki działkowe, a na jej północnej

i południowej części - prowadzące do nich drogi dojazdowe oraz chodnik. Te ostatnie stanowią infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania ogrodów działkowych i służą ich użytkownikom, dlatego słusznie organy obu instancji oceniły, że także w tym zakresie przesłanka niezbędna do zwrotu nieruchomości, określona w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy, nie została spełniona ( por. także wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96,LEX nr 47337 oraz z dnia 16 marca 1999 r., IV SA 476/97, LEX nr 47334).

Odnośnie działki nr 451/4, stanowiącej aktualnie część działki 533/13, a oznaczonej

w ewidencji gruntów jako droga, istnieje jeszcze inna przeszkoda do zwrotu,

a mianowicie brak uregulowania jej stanu prawnego. Z dowodów zebranych

w sprawie, a także z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość ta nie stanowi ani własności gminy ani też Skarbu Państwa. Jej zwrot w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłby zatem możliwy także

i wówczas, gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzja o zwrocie ma bowiem skutek konstytutywny w sferze prawa rzeczowego, a mianowicie przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Dlatego jej wydanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mają nie budzący wątpliwości tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, a taka sytuacja nie występuje w sprawie ( por. także wyrok NSA z 6 lutego 2003 r., I SA 2061/01, LEX nr 137817).

W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).