Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie rozbiórki kotła c.o. usytuowanego w lokalu mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 złotych (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dna [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB) umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w N. Organ po uzyskaniu orzeczenia o stanie technicznym oraz protokołu kominiarskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. stwierdził, że pomieszczenie kotłowni w którym znajduje się piec c.o. na paliwo stałe wykonane i użytkowana przez D. S. w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] spełnia warunki techniczne. Wobec nie wniesienia środka zaskarżenia decyzja stała się ostateczna.

W dniu 15 lutego 2019 r. pełnomocnik J. S. i J. S. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]) złożył do PINB wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Do wniosku załączona została "Ocena zgodności z przepisami pomieszczenia na kocioł c.o. w lokalu nr [...]" wykonana w grudniu 2018 r. przez T. M. Wnioskodawcy zażądali uchylenia opisanej na wstępie decyzji ostatecznej wywodząc, że PINB oparł się na nieprawidłowej i nierzetelnie sporządzonej ocenie technicznej podczas, gdy pomieszczenie kotłowni nie spełnia obowiązujących wymogów prawa i jest z nimi sprzeczne, co potwierdza przedłożony przez nich dokument.

Postanowieniem z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., wznowił - na wniosek J. S. i J. S. - postępowanie zakończone opisaną wyżej decyzją z dnia [...] nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej także jako P.b), nakazał D. S. demontaż-rozbiórkę kotła c.o. usytuowanego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w N.

Na skutek odwołania D. S., decyzją z dnia [...] nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia [...] nr [...] i nakazał D. S. demontaż – rozbiórkę kotła c.o. usytuowanego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w N.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analizując – po wznowieniu postępowania – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, iż kotłownia wykonana przez D. S. w której znajduje się kocioł c.o. na paliwo stałe o mocy 10,5 kW, nie spełnia warunku określonego w § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten wymaga instalowania kotłów na paliwo stałe o mocy nominalnej do 25 kW w wydzielonych pomieszczeniach technicznych. W świetle § 3 pkt 12 i pkt 9 ww. rozporządzenia pomieszczenie techniczne nie wchodzi w skład mieszkania. Tym samym, użytkowany przez D. S. kocioł o mocy 10,5 kW nie może znajdować się w lokalu mieszkalnym lecz poza nim, w pomieszczeniu technicznym.

Wobec odwołania wniesionego przez D. S., DWINB zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

DWINB zwrócił uwagę, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - po uprzednim wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia [...] nr [...]. DWINB wyjaśnił także, że przedmiotem nadzwyczajnych postępowań (jakim jest także wznowienie postępowania) w przeciwieństwie do tzw. postępowania głównego, nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Celem wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową określoną w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przesłankę wznowienia postępowania na którą powołał się we wniosku o wznowienie pełnomocnik J. S. i J. S., wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania przez PINB nie było właściwe. Wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania strony przedłożyły bowiem ocenę zgodności z przepisami pomieszczenia na kocioł c.o. i powołując się na jej treść z której wynikać miały nowe okoliczności faktyczne, wskazały, że są to nowe dowody stanowiące o innych okolicznościach przedmiotowej sprawy, związane z niezgodnością "wybudowanego kotła" z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony wraz z wnioskiem o wznowienie dokument (dowód) oraz wynikające z niego okoliczności faktyczne jak i wyjaśnienia zawarte we wniosku, nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po pierwsze, przedmiotowa ocena sporządzona została w grudniu 2018 r. dlatego nie można jej uznać za dowód istniejący w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. [...]. Pod drugie, nie można stwierdzić, aby okoliczności w niej podnoszone tj. wyjaśnienie przepisów i ich powołanie mające wskazywać na niezgodność usytuowania kotła z przepisami techniczno-budowlanymi, były nieznane organowi nadzoru budowlanego w momencie wydawania decyzji o umorzeniu postępowania. Stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania, PINB uznał bowiem, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i niema podstaw do zastosowania któregokolwiek z obowiązujących przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że PINB nie znał przepisów w sprawie warunków technicznych, co jest niemożliwe z punktu widzenia zadań jakie przypisane zostały temu organowi.

W związku z powyższym DWINB stwierdził, że przesłanki wznowienia przedstawione we wniosku z dnia 15 lutego 2019 r. nie stanowiły podstawy do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. a także do wznowienia postępowania. Uznając, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnie wznowionego postępowania stwierdził, że istnieje konieczność jej uchylenia i umorzenia tego postępowania. Omawiając art. 105 § 1 k.p.a. organ doszedł do przekonania, że jeżeli dostrzeżone zostanie, iż nie powinno dojść do wznowienia postępowania a została już wydana decyzja merytoryczna, to takie postępowanie powinno być umorzone, gdyż zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wobec poczynionych spostrzeżeń, koniecznym stało się wydanie decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. S. i J. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj: 1/ art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i uznanie, że ocena zgodności z przepisami sporządzona w grudnia 2018 r. przez T. M., nie mogła stanowić nowego dowodu w sprawie i tym samym brak było okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...], co doprowadziło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2/ art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując zarzuty skargi pełnomocnik wyraził pogląd, że przedłożona wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania "Ocena stanu technicznego pomieszczenia kotłowni c.o" stanowiła nowy dowód, istotny z punktu widzenie możliwości wydania przez organ pierwszej instancji odmiennego orzeczenia. Pełnomocnik nie zgodził się z organem odwoławczym, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W świetle przedstawionego przez skarżących dowodu wznowienie postępowania było uzasadnione. Zdaniem pełnomocnika, kuriozalne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że okoliczności na które powołali się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania musiały być znane organowi, gdyż inaczej oznaczałoby to, że PINB nie zna przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sprowadza się ono do wniosku "organ nie mógł się pomylić, bo przecież jest organem". Tego typu sformułowania stawiane na poparcie tez organu, są zdaniem autora skargi niedopuszczalne. Jeżeli organ umorzył postępowanie, pomimo występujących w sprawie oczywistych przesłanek uprawniających do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia, to uznać należy, że okoliczności te w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie były organowi znane, co nie zmienia faktu, że istniały. W analizowanym przypadku organ I instancji nie zweryfikował w postępowaniu głównym stanu faktycznego sprawy z przepisami rozporządzenia (tj. z § 136 ust. 2). Po wznowieniu postępowania naprawił jednak swój błąd, eliminując z obrotu prawnego decyzję nr [...] wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem pełnomocnika, pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji legalizuje stan rodzący zagrożenie dla zdrowia i życia osób mieszkających w budynku w którym znajduje się pomieszczenie kotłowni. objętym postępowaniem zwykłym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z art. 145 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz.U z 2019r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga okazała się zatem uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie.

W szczególności trafnie pełnomocnik skarżących zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego.

Przy ocenie zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miało bowiem, że została ona podjęta w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że: "Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe toczy się tym samym w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, powołane przez wnioskodawcę, a wymienione w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy".

Treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ten nadzwyczajny tryb procesowy jednoznacznie wskazuje, że sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą w dwóch fazach. Pierwszą jest faza wstępna, w ramach której organ ma zbadać formalną dopuszczalność wznowienia obejmującą przesłanki zarówno przedmiotowe (np. czy żądanie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej) jak i podmiotowe (np. czy żądanie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W ramach fazy wstępnej konieczne jest również zbadanie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Faza wstępna, sprowadzająca się w istocie do badania formalnego, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Zaznaczyć jednak należy, że jedynie w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie w sposób bezsporny i oczywisty wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia (wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a.) czy też wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). Organ odmawia również wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podanie o wznowienie złożone zostało z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przejścia do fazy właściwej, w ramach której dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie wznowieniowym. Na tym etapie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, organ powinien wówczas dokonać zbadania sprawy pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145-145b k.p.a. (ewentualnie przepisach szczególnych). Jeżeli stwierdzi wystąpienie takiej wady, powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w której doszło do wznowienia. W ramach fazy merytorycznej konieczne jest również zbadanie, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, określone w art. 146 k.p.a.

Podział na poszczególne fazy postępowania znajduje również odzwierciedlenie w odmiennych rozstrzygnięciach, jakimi organ powinien zakończyć postępowanie. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania, niezależnie od przyczyn, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy bądź z innych przyczyn dojdzie do sytuacji, w której niedopuszczalność wznowienia zostanie ujawniona dopiero w fazie merytorycznej postępowania (już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania) to wówczas w orzecznictwie dopuszcza się, wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.).

Zupełnie inną jest sytuacja, kiedy wznowienie postępowania było dopuszczalne, jednakże po merytorycznym zbadaniu sprawy organ stwierdzi, że wskazywana przez stronę wada kwalifikowana nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawodawca ściśle bowiem określił katalog rozstrzygnięć jakie po wydaniu postanowieniu o wznowieniu postępowania kończą to postępowanie. Przedstawione one zostały w przywołanych wcześniej przepisach art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Sąd podkreśla, że z uwagi na sformalizowany charakter postępowania wznowieniowego należy ściśle odróżniać wyżej omówione dwa rozstrzygnięcia: formalne (odmowa wznowienia lub umorzenie wznowionego postępowania) oraz merytoryczne (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Zaakcentować także trzeba, że wynikające z art. 151 § 1 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć nie przewidują aby po wznowieniu postępowania, organ mógł umorzyć postępowanie ze względu na niewystąpienie przesłanki wznowienia. Jeżeli zatem, po sprawdzeniu twierdzeń strony wnoszącej podanie co do spełnienia się podstaw wznowienia postępowania organ ustali, że wskazana podstawa nie występuje, to wówczas wydaje decyzję o której stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. czyli decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Stwierdzenie braku podstawy wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, nie stanowi zatem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i nie może prowadzić do umorzenia postępowania.

W kontekście przedstawionych wyżej uwag, istotne zatem jest, że DWINB wydając decyzję o umorzeniu wznowionego już postępowania stwierdził, że przedstawiony przez wnioskodawców dokument (ocena zgodności z przepisami) i wynikające z niego okoliczności nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko takie organ argumentował tym, że dowód ten nie istniał w momencie wydania decyzji w postępowaniu głównym a podnoszone w nim okoliczności tj. wyjaśnienie przepisów mających wskazywać na niezgodność usytuowania kotła c.o. z przepisami techniczno-budowlanymi, nie mogą być uznane za okoliczności nieznane organowi w momencie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, gdyż oznaczałoby to, że nie zna on przepisów.

Argumentacja organu odwoławczego opierająca niedopuszczalność wznowienia na braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie uwzględniła jednak, że we wniosku o wznowienie postępowania strony nie wskazały podstawy wznowienia, powołując się tylko na art. 145 § 1 k.p.a. Rolą organu było zatem jednoznaczne ustalenie, która z przesłanek określonych w ww. przepisie stanowi podstawę żądania stron, czego zaniechano. Pomimo tego – bez uzyskania wyjaśnień od wnioskodawców - PINB wznowił postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazującym jako przesłanką wznowienia to, że dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy oceniał dopuszczalność wznowienia postępowania w kontekście innej przesłanki niż przesłanka w oparciu o którą PINB wznowił postępowanie. Zakres orzekania organu odwoławczego różni się zatem od zakresu orzekana organu I instancji, który wyznaczony został postanowieniem o wznowieniu postępowania. Jednocześnie DWINB nie ustosunkował się do wskazanej przez organ pierwszej instancji podstawy wznowienia. Tym samym nie można uznać aby doszło do rozpoznania tożsamej sprawy w jej całokształcie, czego wymaga od organu odwoławczego zasada dwuinstancyjności postępowania.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przedstawione przez DWINB argumenty uzasadniające niedopuszczalność wznowienia postępowania ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowią wyrazu oceny formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania (w perspektywie zaistnienia przesłanek wznowienia) lecz oceny merytorycznej sprawy – czyli tego, czy podane przez skarżących okoliczności mogą być traktowane jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie tylko na podstawie samego wniosku o wznowienie postępowania i zawartych w nich argumentów, nie było bowiem możliwe stwierdzenie już fazie wstępnej, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kwestia ta nie była bowiem oczywista. Sprawdzenie twierdzeń stron co ziszczenia się przyczyn wznowienia i ocena, czy mamy do czynienia w sprawie z nowym dowodem nieznanym w momencie wydania decyzji lub z nowymi istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi była zatem możliwa dopiero po analizie przedstawionego przez strony dokumentu, co wymaga uprzedniego wznowienia postępowania. Jeżeli więc organ II instancji umarzając wznowione postępowanie stwierdził, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. która pozwalałaby na wznowienie postępowania, to wyrazem takiej oceny mogła być tylko decyzja o której stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W rezultacie uznać trzeba, że DWINB umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. naruszył ten przepis przez jego błędne w tej sprawie zastosowanie. Stosując tę wadliwą podstawę prawną decyzji, organ II instancji naruszył również ww. art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w katalogu orzeczeń dopuszczalnych po wznowieniu postępowania. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organa administracji publicznej powinny działać na podstawie prawa.

W świetle poczynionych wcześniej ustaleń stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył nie tylko wymogi wnikające z zasady dwuinstancyjności postępowania lecz doszło także do naruszenia przepisów regulujących przebieg wznowionego postępowania. Tymczasem szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako trybu nadzwyczajnego służącego weryfikacji decyzji ostatecznej a zatem stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), wymusza restrykcyjne wręcz podejście do przepisów regulujących przebieg tego postępowania. W szczególności konieczne jest ścisłe przestrzeganie zakresu czynności podejmowanych w poszczególnych fazach.

Skoro wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek stron, to niezbędne było ustalenie która z przesłanek wznowienia postępowania stanowi podstawę ich żądania. W niniejszej sprawie nie zostało to we wniosku jednoznacznie określone a organy obu instancji odmiennie ustaliły podstawę wznowienia. Ta okoliczność przemawia zatem aby do tej kwestii ustosunkowały się także strony. Organ powinien więc wezwać wnioskodawców aby wypowiedzieli się w tym przedmiocie, uwzględniając przy tym wymogi wynikające z art. 8 i 9 k.p.a.

Ustalenie przesłanek stanowiących podstawę wznowienia ma podstawowe znaczenie zarówno na etapie fazy wstępnej w której dokonywana jest kontrola formalna wniosku jak też dla fazy merytorycznej w której badane są podstawy wznowienia. Na etapie wstępnym są one istotne także dla sprawdzenia, czy wniosek złożony został w terminie. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 30 dni od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Organy obowiązane są z urzędu badać zachowanie terminu wyznaczonego ww. przepisem, bowiem ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, mimo jego uchybienia, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95 przytoczony przez B.Adamiak, [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 601-602). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, zachowanie terminu musi być udowodnione przez samego zainteresowanego, natomiast organ swobodnie ocenia przedstawione w tej mierze dowody. Gdyby jednak uznał uzyskane materiały za niewystarczające lub niewiarygodne może przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia czy termin został zachowany.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie oceniał, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. pomimo, że okoliczność ta pozostała także poza rozważaniami organu pierwszej instancji. Tymczasem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania bez wyjaśnienia, czy wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym złożony został w terminie, świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak jednak wcześniej zauważano ocena ta może być przeprowadzona dopiero po ustaleniu na jakich przesłankach wznowieniowych strony opierają swoje żądanie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że kwestia dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi element formalnej dopuszczalności wznowienia, zatem termin ten powinien być badany bez oceny, czy argumenty i okoliczności powoływane przez stronę wypełniają przesłanki wznowienia.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję uznać należało za podjętą z naruszeniem art. 15 k.p.a., art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. co doprowadziło także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art.105 § 1 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje bowiem pogląd, że podstawę dla umorzenia wznowionego postępowania może stanowić ujawniona dopiero w fazie merytorycznej postępowania (już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania) niedopuszczalność wznowienia ze względów formalnych. Tym samym umarzając postępowanie organ odwoławczy musiałby wykazać, że doszło do uchybienia przepisów regulujących wznowienie postępowania pod względem formalnym (np. podanie o wznowienie zostało złożone z uchybieniem terminu), czego nie uczynił. Skoro DWINB nie wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały tak rozumiane przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy wyjaśni na jakich przesłankach wznowienia postępowania oparte jest żądanie wnioskodawców. W zależności od poczynionych ustaleń, mając na względzie także przedstawione przez Sąd wskazania i ocenę, organ podejmie stosowną decyzję w oparciu o art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, w tym bez właściwie ustalonego stanu faktycznego istotnego dla zbadania przesłanek formalnych dopuszczalności postępowania, Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby odnoszenie się do tych argumentów skargi które dowodzą, że wznowienie postępowania na podstawie przedstawionego przez skarżących dowodu było uzasadnione. Ocena tej okoliczności stanowi bowiem kolejną fazę postępowania nadzwyczajnego do której jednak nie można przejść, bez uprzedniego zbadania formalnych podstaw dopuszczalności wznowienia postępowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II) wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.