Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1633/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2020 r. nr 744/2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 6 lipca 2020 r., nr 744/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy z dnia 3 marca 2020 r., nr R/55/2020, nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", skarżącej Spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi nad i pod nośnikiem), zamontowanymi na elewacji frontowej (wschodniej, od strony ul. [...]) budynku, usytuowanego przy ul. [...] w Warszawie.

Sąd wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np. gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie, w której w wyniku kilkukrotnych czynności sprawdzających (2 października 2019 r., 2 grudnia 2019 r., 14 lutego 2020 r.) ustalono, że na elewacji frontowej ww. budynku zainstalowano nośnik reklamowy w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym zamocowany do ścian za pomocą kotew (konstrukcja służąca montażowi siatki) i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi nad i pod nośnikiem). Ustalono też, że nie dokonano zgłoszenia przedmiotowego nośnika w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie Sądu, należało podzielić przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że obiekt ten to urządzenie reklamowe, na instalowanie którego wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki WSA w Warszawie: z 2 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2652/15; z 23 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1147/13).

Sąd podzielił stanowisko organów (nieakceptowane przez skarżącą), że pomimo iż mocowanie konstrukcji obejmuje budynek hotelu [...] (na działce nr ew. [...]), to jednak fakt, że baner, jego konstrukcja i oświetlenie nadwieszają się nad działką nr ew. [...] konieczna jest zgoda współwłaścicieli tej działki. Pismem z 3 grudnia 2019 r. współwłaściciele działki nr ew. [...], dysponujący łącznie udziałem ponad wynoszącym 74% całości, nie wyrażali natomiast zgody na montaż elementów konstrukcji banera, jego oświetlenia oraz samego banera nad działką nr ew. [...].

W konsekwencji, skoro inwestor wykonał montaż urządzenia reklamowego bez zgłoszenia (i ww. zgody), to przy takiej samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Przepisy te mają bowiem zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b tejże ustawy.

Niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiała jednak jej legalizację.

Jak prawidłowo ustalił organ I instancji, w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt: [...] wskazano, że "fasada hotelu [...] nieznacznie przekroczyła granice działki nr [...] i weszła na zachodni fragment działki [...], która w tej części jest nierozerwalnie związana z normalnym funkcjonowaniem hotelu [...]." "Granica między działkami [...] i [...] częściowo pokrywa się ze ścianą budynku Hotelu [...], a częściowo przebiega średnio 29 cm pod balkonami cofniętej części budynku". Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z 2 czerwca 2020 r. skierowanego do PINB wynika, że obiekt – Hotel [...] położony jest w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w jednostce 3U, zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., nr LVIII/1505/2017 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r. poz. 11787). Dla ww. terenu plan zakazuje rozmieszczania reklam na budynkach z wyjątkiem reklam remontowo-budowlanych i szyldów (§ 7 pkt 5 planu). Niewątpliwie niniejszy nośnik reklamowy nie jest ani szyldem ani reklamą remontowo-budowlaną.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy ww. planu. Skarżąca stanęła na stanowisku, że skoro do działki nr ew. [...] ww. plan niewątpliwie obowiązuje, zaś dla działki nr ew. [...] z tego samego obrębu plan nie został uchwalony - to w sytuacji gdy zainstalowane elementy na frontowej elewacji (wschodniej) od strony ul. [...] – objęte zaskarżoną decyzją – "nadwisają" około 30 cm nad działką nr ew. [...] – plan nie ma zastosowania.

Powyższego stanowiska Sąd nie podzielił, stwierdzając, że przy przyjęciu stanu faktycznego skarżącej rację ma organ odwoławczy (za organem I instancji), że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Elewacja budynku przy ul. Marszałkowskiej 99a, na której zainstalowana jest sporna reklama jest bowiem częścią całego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] (objętej ustaleniami ww. planu). Nośnik reklamowy (w szczególności część zwisająca nad działką nr ew. [...]) nie jest elementem konstrukcyjnie samodzielnym i oderwanym od całości obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...].

Tym samym słusznie WINB przyjął, że wobec niemożliwości zalegalizowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę – demontaż nośnika reklamowego wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem. Zasadnym było zatem nakazanie demontażu zarówno siatki, jak i konstrukcji wsporczej waz z oświetleniem, ponieważ są one związane nieodłącznie z siatką reklamową, pełnią funkcję podtrzymującą i doświetlającą zamontowaną płachtę reklamową. Istotą było to, że siatka reklamowa wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem tworzą jedną funkcjonalną całość, jedno urządzenie, zamontowane na elewacji budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] objętej ustaleniami planu.

Tym samym bezzasadne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. oraz art. § 7 pkt 5 planu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, nie dopuścił się również obrazy art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, dokonując jego rozważenia.

Decyzja spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji WINB pomimo, że decyzja ta naruszała ww. przepisy K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą, a w szczególności z wniosku dotyczącego zgłoszenia zmiany grafiki reklamowej w sprawie UA-ll-7342/7177/99 (wniosek zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej z 7 lutego 2020 r.) i wniosków zawartych w odwołaniu, piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 29 czerwca 2020 r. oraz piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 2 lipca 2020 r. tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy dowody te wykazywały okoliczności mające znaczenie dla sprawy, to jest zgłoszenie montażu reklamy, brak możliwości uznania nośnika za jedną całość techniczno-użytkową oraz zgodę współwłaścicieli działki 46/1 na ekspozycję reklamy w przestrzeni ponad tą działką, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja winna być uchylona jako naruszająca wyżej wskazane przepisy postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi koncentrujących się wokół pominięcia wniosków dowodowych oraz błędnie ustalonego stanu faktycznego i jedynie lapidarne wskazanie na brak naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na konkretne błędnie ustalone elementy tego stanu faktycznego takie jak rzekomy brak zgody współwłaścicieli działki [...] na ekspozycję reklamy, czy też błędnie ustalony charakter nośnika jako jednej całości, w sytuacji gdy poszczególne jego części były wykorzystywane do montażu różnych reklam w różnych częściach elewacji, a w konsekwencji uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie w zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i w zw. z § 1 ust. 1-3 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 5 planu miejscowego przez ich zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa reklama i wszystkie jej elementy konstrukcyjne znajdują się w obszarze nieobjętym wyżej wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji uregulowania wyżej wskazanego planu miejscowego nie miały zastosowania, a organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącej Spółki o zmianę terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Argumentacja skargi kasacyjnej jest nieskuteczna, ponieważ zasadniczą kwestią, która czyni legalnym orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nakazu rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego jest niezgodność tego rodzaju inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 7 pkt 5 planu miejscowego. Mamy bowiem do czynienia z nośnikiem reklamowym zainstalowanym na elewacji budynku hotelowego. Dlatego Sąd I instancji trafnie wskazał, że elewacja budynku przy ul. [...], na której zainstalowana jest sporna reklama jest częścią całego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] (objętej ustaleniami ww. planu). Nośnik reklamowy (w szczególności część zwisająca nad działką nr ew. [...]) nie jest elementem konstrukcyjnie samodzielnym i oderwanym od całości obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Wprost z § 7 pkt 5 planu miejscowego wynika zakaz rozmieszczania reklam na budynkach z wyjątkiem reklam remontowo-budowlanych i szyldów. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z reklamą na budynku, co przestrzennie narusza porządek planistyczny ustanowiony w planie miejscowym. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia nadwieszenie nośnika reklamowego nad terenem działki nr [...], gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Dla zastosowania § 7 pkt 5 planu miejscowego ma bowiem znaczenia, czy nośnik reklamowy znajduje się na obiekcie budowlanym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Odwoływanie się w tego rodzaju okolicznościach na § 1 ust. 1-3 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, dotyczących granic obszaru planu, nie jest więc skuteczne, skoro norma § 7 pkt 5 planu miejscowego wyraźnie odnosi się do reklam na budynkach, a nie – granic planu miejscowego. Ponadto niezgodność z prawem miejscowym przedmiotowej inwestycji czyni w ogólności nieskutecznym powoływanie się przez skarżącą Spółkę na okoliczność dokonania zgłoszenia. W tego rodzaju okolicznościach ewentualnie dokonane zgłoszenie i tak nie byłoby skuteczne. Zastosowanie uproszczonej formy "zgody budowlanej" jaką jest zgłoszenie, wymaga realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Brak takiej zgodność, tak jak w tej sprawie, nie pozwala na przyjęcie, że zgłoszenie mogłoby być skuteczne. Taki zaś stan wymaga wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. i w związku z istniejącym naruszeniem prawa (z normami planistycznymi) wymaga wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazu rozbiórki właśnie z tej przyczyny, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym (jest to okoliczność, która uniemożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem). W tych warunkach wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, drugorzędnymi kwestiami, a podnoszonymi w skardze kasacyjnej są: ewentualnie "dokonane" zgłoszenie na zmianę reklamy, czy też "zgoda" współwłaścicieli działki nr [...] na ekspozycję reklamy w przestrzeni ponad tą działką. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie ocenił, że przedmiotowa inwestycja powstała jako samowola budowlana bez zgłoszenia oraz bez zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...].

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i w zw. z § 1 ust. 1-3 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 5 planu miejscowego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Za ich pomocą nie wykazano aby w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przesądzające o wyniku sprawy było stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, co też niewadliwie zaaprobował Sąd I instancji, niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, a dla tej oceny nie ma znaczenia brak odniesienia się w sprawie do całej argumentacji podnoszonej przez skarżącą Spółkę dotyczącą "zgłoszenia" oraz "zgody" współwłaścicieli. W tym miejscu należy wyjaśnić stronie skarżącej, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Jednak obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, a więc w warunkach niniejszej sprawy wskazanymi w art. 50-51 P.b. Dlatego stwierdzenie niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym czyni legalnym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.