Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 142/19 w sprawie ze skargi K. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz K. K. i E. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 142/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] 2018 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R co do § 6 pkt 3 lit. a) i pkt 6 w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...], [...] i [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wnieśli w dniu 11 grudnia 2018 r. skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] (dalej: "plan miejscowy" lub "uchwała" lub "zaskarżona uchwała") w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu miejscowego symbolem 1R (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew.: [...], [...] i [...]), co do § 6 pkt 3 lit. a) i pkt 6) zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wyżej wymienionego terenu.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (dalej: "Studium"), uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2001 r.

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c."), oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy S. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Zgodnie z treścią § 6 pkt 6) zaskarżonej uchwały teren oznaczony symbolem 1R został całkowicie wyłączony spod zabudowy.

W ocenie skarżących, § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z częścią II Studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze, na którym położone są wskazane powyżej działki skarżących (strefa [...], obszar [...], teren [...] - tj. teren koncentracji zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz usług użyteczności publicznej i obiektów działalności gospodarczej), dopuszczalna jest zabudowa. Tym samym treść planu miejscowego w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących ich własność. Wprowadzony zakaz zabudowy wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem IR (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...], [...] i [...]) w zakresie zaskarżenia,

- stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w tymże zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w przedmiotowej sprawie,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gmina posiada wyłączną kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istota władztwa planistycznego gminy, wyprowadzana z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, iż gmina, w ramach własnego uznania, jest upoważniona do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Z kolei moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący mają legitymację do zaskarżenia uchwały, ponieważ ustalenia planu naruszają ich interes prawny jako właścicieli działek nr [...], [...], [...], obręb [...], co do których wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Sąd wskazał, że uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy S. postanowiła o pozostawieniu terenu objętego zaskarżoną uchwałą w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, gdyż jest to zgodne polityką przestrzenną gminy S. Aktualnie trwają prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Zdaniem organu, zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R nie ma charakteru dowolności. Jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie w międzyczasie inwestycji planowanych przez skarżących, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wprowadzenie zakazu zabudowy na działkach skarżących ma jedynie charakter tymczasowy i służy zabezpieczeniu przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy oraz stanowi mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. W związku z tym, iż obecne zapisy studium określają przedmiotowe działki jako obszary rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości, to wprowadzenie zapisów umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z ustaleniami studium. W związku z tym, Rada Gminy S. przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia uprawnienia Gminy S. do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje, obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że wynika to z nowych potrzeb związanych z rozwojem części miejscowości K. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona, co potwierdza również ogólnikowe uzasadnienie uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K.

Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł profesjonalny pełnomocnik Gminy S. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie, uchwalając zaskarżoną uchwałę, istotnie naruszył zasadę sporządzania planu miejscowego poprzez nieuwzględnienie prawa własności właścicieli działek o nr ew. [...], [...] i [...],

2. art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie, uchwalając zaskarżoną uchwałę, istotnie naruszył zasadę sporządzania planu miejscowego poprzez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...],

3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie, uchwalając plan miejscowy, przekroczył generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, gdyż jednym z powodów uchwalenia planu miejscowego w zaskarżonej części była potrzeba zablokowania rozlewaniu się zabudowy na obszarze, który przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

4. art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego w zaskarżonej części odbyło się z naruszeniem i ograniczeniem prawa własności właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...],

5. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, a zasadnym było zastosowanie przez sąd art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając, skarżąca kasacyjnie wskazała, że rzeczywiście, celem Rady Gminy S. było tymczasowe wprowadzenie zakazu zabudowy na ww. działkach i służyło zabezpieczeniu przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy oraz stanowiło mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. Według skarżącej kasacyjnie, oczywistym jest, że z uwagi na to, że obecne zapisy studium określają ww. działki jako obszary rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości, wprowadzenie zapisów umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z ustaleniami studium. Wobec powyższego, Rada Gminy S. przyjmując zaskarżoną uchwałę, kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, a jej celem było zapewnienie rezerwy pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

Nadto skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA w Warszawie zawartym w uzasadnieniu wyroku, że Rada Gminy S. działała w sposób dowolny i z naruszeniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 3 u.p.z.p. Rada Gminy S. dokonała właściwego wyważenia różnych interesów oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właścicieli ww. działek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, kwestionując w uzasadnieniu zarzuty podniesione przez skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa.

Wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na wskazanych przez skarżących gruntach rolnych, nie jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny ze względu na przywołane powyżej wartości. Daje to podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do przedmiotowych działek całkowitego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Nadto należy zaznaczyć, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie o tymczasowym wprowadzeniu zakazu zabudowy na terenach rolnych nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach planu miejscowego. Trzeba przy tym zauważyć, że nawet gdyby można było wywieść z treści planu miejscowego takie ustalenia, to rodziłyby one poważne zastrzeżenia, co ich zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ograniczenie korzystania przez skarżących z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy, nieznajdujące uzasadnienia ochroną wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która zwykle dodatkowo znajduje swój wyraz w odpowiednich zakazach zawartych w przepisach ustawowych (kształtujących tak zwany ogólny porządek przestrzenny), należy uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Za uzasadnienie wprowadzenia powyższego zakazu zabudowy nie można bowiem uznać prac nad zmianą obowiązującego studium, na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie. Rozwiązania ujęte w dokumentacji prac nad przygotowywaniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą być bowiem podstawą rozstrzygnięć zawartych w obowiązującym planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego.

Ze wskazanych powyżej względów zarzuty sformułowane w pkt. 1-4 skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne.

W konsekwencji nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt. 1-4 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również powodu do uwzględnienia zarzutu określonego w pkt. 5, a mianowicie naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie żądanym przez skarżących.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.